II SA/Bd 801/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2021 r. R. Ć. (Skarżący) wniósł do Prezydenta M. [...] o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad trwale (od stycznia 2017r.) niezdolną do samodzielnej egzystencji matką S. B.. Decyzją z [...] listopada 2021r. Prezydent M. [...] odmówił Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 615 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), ponieważ sprawowana przez Skarżącego opieka nie ma charakteru opieki stałej, wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co uniemożliwia przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia na okres zasiłkowy 2021/2022. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2022r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO wskazało, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób bardziej szczegółowy i uzupełniony o wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania S. B.. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy ze Skarżącym (z [...] lutego 2002r.) i na jego podstawie ustalił, że ten zamieszkuje u swojej partnerki w tym samym bloku, w którym mieszka jego matka. Natomiast w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym ze S. B. [...] lutego 2022r. wskazano na wspólne zamieszkiwanie Skarżącego i S. B.. Na podstawie tego wywiadu organ I instancji ustalił, że stan zdrowia matki Skarżącego ulega pogorszeniu jednakże wykonuje ona czynności z samoobsługi (potrafi się uczesać, umyć przednie części ciała, przygotować śniadanie i zrobić drobne zakupy). Decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] Prezydent M. [...] odmówił Skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres zasiłkowy 2021/2022. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Skarżący spełnia kryterium dochodowe ustanowione w art. 16 a ust. 2 u.ś.r. Jednakże S. B. jest w dużej mierze samodzielna, a zakres opieki sprawowany przez Skarżącego nie wykracza poza obowiązki domowe, wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ uznał, że pomiędzy sprawowaną przez Skarżącego opieką nad matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo skutkowy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. Ć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z [...] maja 2022r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką nie stanowi stałej opieki, bowiem zakres opieki nad matką nie wykraczał poza obowiązki domowe, wykonywane w każdym gospodarstwie domowym (sprzątanie, gotowanie, pranie, załatwianie spraw urzędowych). Tym samym SKO uznało, że w sprawie nie zachodził związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (nie podejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną przez Skarżącego opieką nad matką. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, kwestionując pozbawienie go prawa do dochodzonego świadczenia mimo wydawania wcześniej odmiennych decyzji przez organy pomocowe przez okres 5 lat. Podkreślił, że jest on jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką. Nie wyjeżdża poza [...], nie opuszcza mieszkania matki na dłużej niż na parę godzin z uwagi na konieczność zapewnienia jej właściwej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 19 października 2023r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Następnie wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona w sprawie kontrola doprowadziła Sąd do stanowiska, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy świadczenia było to, że Skarżący nie wykonuje czynności opiekuńczych nad matką w stopniu uniemożliwiającym jemu podjęcie zatrudnienia i zdaniem Kolegium brak było w tej sytuacji związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez niego opieki nad matką i niewykonywaniem zatrudnienia. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Niezbędne jest zatem w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Bezsporną kwestią jest, że Skarżący jako syn S. B., legitymującej się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o w/w świadczenie. Zdaniem organów obu instancji Skarżący rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką, lecz pomiędzy sprawowaniem opieki przez Skarżącego nad matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy. W ocenie organów zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby Skarżący w tym okresie podjął aktywność zawodową. Według organów zakres wykonywanej opieki nad matką nie wykracza poza zwykłe obowiązki domowe, a matka Skarżącego jest w "dużej mierze osoba samodzielną". W ocenie sądu, stanowisko to w obecnym stanie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz świadczeniem związanym z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Mimo że każda osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, to nie oznacza to, że każda osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Opieka ta musi dotyczyć czynności związanych z osobą niepełnosprawnego, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego osoby niepełnosprawnej nie wyklucza zatrudnienia, stanowiąc rutynę także osób pracujących. Zauważyć wobec powyższego należy, że w każdej sprawie w sposób zindywidualizowany rozważyć trzeba, jakiej opieki i w jakim rozmiarze - ze względu na rodzaj niepełnosprawności i choroby, którymi jest dotknięta - potrzebuje osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie opiekuna sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonując ustaleń w tym zakresie należy mieć na uwadze, że charakter wykonywanych przez opiekuna czynności zależy od potrzeb podopiecznego i przybiera w szczególności postać dostarczania żywności i przygotowywania posiłków, dbania o stan zdrowia i higienę osoby niepełnosprawnej, zapewnienie odzieży i odpowiedniej rehabilitacji, a także pomoc przy opłaceniu rachunków. Oznacza to, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przyznaje się tylko w przypadku sprawowania opieki nad osobami obłożnie chorymi, w przypadku których występuje znaczny zakres czynności niezbędnych do podjęcia przez opiekuna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym może zaspokajać niektóre swoje potrzeby samodzielnie, co nie uchyla zasadniczej potrzeby pomocy w realizowaniu podstawowych potrzeb życiowych. Trzeba również podkreślić, że organy pomocy społecznej nie mogą samodzielnie oceniać, na ile osoba niepełnosprawna wymaga pomocy osoby trzeciej. Zakwalifikowanie danej osoby do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym (do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji) dokonywane jest przez wyspecjalizowane organy administracji publicznej. Orzeczenia wydane przez te organy są wiążące w sprawach o przyznanie omawianego świadczenia. Co istotne, przepis art. 16 a ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak celnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne, wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20 i z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 371/20), że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" opieka są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu art. 17 ust. 1 ustawy. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Należy też końcowo podkreślić, że w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy niezbędne jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organy i ustalenie czy wnioskodawca spełnia ww. wskazane przez ustawodawcę przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przypomnieć należy również, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne – i to zarówno w toku I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ustanowiona zaś w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje więc, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym również nieodniesienie się do argumentacji strony, pominięcie niektórych okoliczności w sprawie czy też nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy na istotną wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, a tym samym wydanych w sprawie decyzji, dotyczącą naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Uchybienie to na gruncie niniejszej sprawy polega na tym, że organy nie odniosły się w żaden sposób do argumentacji Skarżącego, podnoszonej w toku postępowania, dotyczącej istotnych w sprawie kwestii, tj. okoliczności uprzedniego pobierania przez Skarżącego przedmiotowego świadczenia (od 2017r.), którego na gruncie niniejszej sprawy mu odmówiono, za okres zasiłkowy 2021/2022, a także zakresu sprawowanej opieki oraz wykonywanych w jej ramach czynności. Skarżący w odwołaniu podkreślał, że w poprzednich okresach zasiłkowych pobierał dochodzone świadczenie, a obecnie stan matki ulega pogorszeniu – co ustalono także podczas wywiadów środowiskowych. Do powyższej argumentacji Skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się jednak w żaden sposób. Jak wynika z akt sprawy, jak i z treści wydanych w sprawie decyzji, organy nie wyjaśniły bowiem powodów, dla których na gruncie niniejszej sprawy – zgodnie z tym na co wskazał Skarżący - odstąpiły od dotychczasowego stanowiska, na podstawie którego Skarżącemu przyznawano dotychczas przedmiotowe świadczenie w uprzednich okresach zasiłkowych. Ponadto zarówno organ I instancji, jak i SKO nie rozważyły ponownie kwestii czynności wykonywanych podczas sprawowanej przez Skarżącego opieki, co zostało przez niego zakwestionowane. Niejasne są zatem powody, dla których organy uznały, że sprawowana przez Skarżącego opieka nad matką obecnie nie wykracza poza zakres zwykłych obowiązków domowych, w sytuacji gdy od 2017r. uznawały, że Skarżący wypełnia dyspozycję normy zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r.. Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Stwierdzić należy zatem, że organ odwoławczy orzekając w zaistniałych okolicznościach sprawy i będąc zobligowane do jak najpełniejszego zbadania aktualnej sytuacji Skarżącego – w tym do precyzyjnego odniesienia się do wyrażonych przez niego wątpliwości, a następnie do wyczerpującego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć – tego jednak nie uczynił. Z przedłożonych do Sądu akt administracyjnych sprawy, nie wynika bowiem aby organy w toku postępowania wyjaśniającego zareagowały jakkolwiek na wątpliwości podnoszone przez Skarżącego. Nie dokonały bowiem takich czynności jak choćby zapoznanie się z wywiadami środowiskowymi przeprowadzanymi od 2017r., co winny były rozważyć w celu rozwiania wątpliwości w tymże zakresie – na co zwracał uwagę Skarżący. Powtórzyć należy, że organy przed rozstrzygnięciem sprawy winny przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić okoliczności sprawy, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Ta zasada prawdy obiektywnej koreluje z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, celem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego uznać należało zatem za wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem wskazanych w treści uzasadnienia przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym również za przedwczesną i nie poddającą się w związku z tym merytorycznej kontroli Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd uznał za zasadne uchylenie tylko decyzji organu II instancji. Do ponownego wyjaśnienia przez organ odwoławczy pozostaje bowiem przede wszystkim kwestia dotycząca przyczyn wydania decyzji negatywnej w sytuacji dotychczasowego pobierania przez Skarżącego dochodzonego świadczenia za wcześniejsze okresy zasiłkowe. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.