II OKW 1/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg M. K. i innych oraz M. F. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu I z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 454/2023 w przedmiocie podziału Miasta i Gminy Wiązów na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargi. UZASADNIENIE Komisarz Wyborczy we Wrocławiu I postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. nr 454/2023 wydanym na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408) dokonał podziału Miasta i Gminy Wiązów na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły dwie skargi na powyższe postanowienie, wniesione przez grupy wyborców Miasta i Gminy Wiązów. Skarga wniesiona przez M. K. i 17 innych osób została zarejestrowana pod sygn. akt II OKW 1/24, a skarga M. F. i innych pod sygn. akt II OKW 2/24. Zakresem zaskarżenia w pierwszej skardze objęto ustalenie okręgu wyborczego nr 5 składającego się z sołectw: Gułów, Wawrzęcice i Zborowice oraz nr 6 obejmującego sołectwo Stary Wiązów. Zakwestionowano odłączenie Zborowic od Starego Wiązowa (dotychczasowy okręg wyborczy nr 6 obejmował oba te sołectwa) i przyłączenie tej wsi do okręgu wyborczego nr 5. W drugiej skardze zaskarżono postanowienie Komisarza Wyborczego w zakresie ustalenia okręgów wyborczych nr 8 (składające się ze wsi: Ośno, Jędrzychowice, Kurów) i nr 9 (wieś Witowice). Zakwestionowano odłączenie wsi Kurów od okręgu wyborczego nr 9 i przyłączenie do okręgu nr 8. W obu skargach podniesione tożsame zarzuty naruszenia art. 417 § 1, 2 i 3 oraz art. 419 kodeksu wyborczego, a przede wszystkim zasady stałości okręgów wyborczych określonej w art. 419 § 1 tego kodeksu, a także punktu 23 podpunktu 1 Wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, które stanowią Załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r. nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, wydanej na podstawie art. 161 § 1 kodeksu wyborczego (M.P. z 2023 r., poz. 320). W uzasadnieniach skarg powołano się na długą historię dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze oraz istnienie silnych więzi społecznych i funkcjonalnych łączących sołectwa Stary Wiązów i Zborowice (tworzące do czasu nowego podziału okręg nr 6) oraz sołectwa Witowice i Kurów (dotychczasowy okręg nr 9). Zdaniem skarżących skoro proporcje pomiędzy poszczególnymi jednostkami pomocniczymi w gminie nie uległy znaczącej zmianie od czasu ostatniego podziału gminy na okręgi wyborcze, to nie należy dokonywać zmian w tym podziale. W odpowiedziach na skargi Komisarz Wyborczy wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał, że kwestionowane zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze były konieczne, albowiem dotychczasowy podział nie spełniał przesłanek ustawowych z art. 417-419 kodeksu wyborczego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 8 stycznia 2024 r. sprawa ze skargi M. F. i innych (sygn. akt II OKW 2/24) została połączona ze sprawą ze skargi M. K. i innych (II OKW 1/24) w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obu spraw, albowiem pozostają ze sobą w związku (dotyczą tego samego postanowienia Komisarza Wyborczego). Sprawy są prowadzone pod jedną sygnaturą – II OKW 1/24. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 419 § 1 i 2 kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Zgodnie z art. 417 kodeksu okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1). W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki te łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2). Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (§ 3 pkt 1). W sprawie kluczowa do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy podział Miasta i Gminy Wiązów na okręgi wyborcze w zakresie wydzielenia okręgów nr 5 i 6 oraz 8 i 9 jest prawidłowy. W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasada stałości, o której mowa w art. 419 § 1 kodeksu wyborczego nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli istniejący podział jest niezgodny z zasadami ujętymi w kodeksie wyborczym, komisarz wyborczy jest upoważniony do dokonania zmian w podziale danej gminy na okręgi wyborcze, przy tym zmiany powinny obejmować minimalny zakres, niezbędny do doprowadzenia podziału do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r. II OKW 2/23 i wyrok NSA z 30 lipca 2018 r. II OKW 2/18). W rozpoznawanej sprawie zmiana podziału gminy na okręgi wyborcze była uzasadniona, albowiem dotychczasowy podział nie był zgodny z art. 417 § 2 i 3 pkt 1 kodeksu wyborczego. Komisarz Wyborczy trafnie uwzględnił fakt, że sołectwo Stary Wiązów (norma przedstawicielstwa 0,80) może obecnie stanowić samodzielny okręg wyborczy, a sołectwo Zborowice, w którym norma przedstawicielstwa wynosi 0,39, może utworzyć jeden okręg (nr 5) z dwoma sąsiadującymi z nim sołectwami, które podobnie jak ono nie mogą samodzielnie utworzyć okręgów wyborczych (Wawrzęcice – 0,27 i Gułów – 0,49). Słusznie organ wziął też pod uwagę, że sołectwo Witowice może samodzielnie utworzyć okręg wyborczy (okręg nr 9), albowiem norma przedstawicielstwa wynosi w nim 0,66, a układ przestrzenny gminy pozwala na dołączenie sołectwa Kurów (norma przedstawicielstwa 0,37, dotychczas połączonego w jeden okręg z Witowicami) do dwóch sąsiadujących z nim sołectw (Ośno – 0,34 i Jędrzychowice – 0,44), które także nie mogą samodzielnie utworzyć okręgu wyborczego (okręg nr 8). Postulowane przez skarżących połączenie sołectwa mogącego samodzielnie stanowić okręg wyborczy z takim, które nie może samodzielnie utworzyć okręgu ze względu na brak zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa, nie jest właściwe w sytuacji, gdy istnieje możliwość utworzenia odrębnego okręgu wyborczego złożonego wyłącznie z sąsiadujących ze sobą sołectw niemogących samodzielnie utworzyć okręgu wyborczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podział dokonany przez Komisarza Wyborczego jest zgodny z prawem, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 1 i 3 kodeksu wyborczego.