I GSK 942/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 616/19 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane suszą lub powodzią oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 616/19 oddalił skargę L. B. (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 20 września 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu suszy do łącznej powierzchni 78,64 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie decyzją z 28 lutego 2019 r. uznał, iż skarżący nie jest w istocie producentem rolnym i nie prowadzi osobiście gospodarstwa i odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji odwołał się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 6, § 13r ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r., poz. 187 ze zm., dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r."), art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu o funkcjonowaniu unii europejskiej (Dz.U.UE L z 2014r., Nr 193 s. 1, dalej jako rozporządzenie (UE) nr 702/2014), a także art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017r., poz. 1853) dalej "ustawa o krajowym systemie". Powołał ponadto brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608). W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżący nie był w istocie producentem rolnym oraz nie prowadził samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa należącego do T. B. Skarżący nie kieruje gospodarstwem sam, gospodarstwo nie jest wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, jest natomiast ściśle powiązane z gospodarstwem T. B. Dyrektor w pełni podzielił ustalenia organu I instancji, iż w niniejszym przypadku doszło do stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności sprzecznych z celami wsparcia. Wskazał w sposób szczegółowy na powiązania osobowe oraz organizacyjne. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 616/19 ją oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że płatność, o który toczy się spór pomiędzy stronami postępowania, jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Szczegółowo przedstawił obowiązujące w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały wystąpienie w sprawie przesłanki obiektywnej i subiektywnej. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. W ocenie Sądu z zebranych przez organ dowodów ocenionych we wzajemnej łączności jednoznacznie wynika, że wszystkie grunty rolne zadeklarowane do płatności przez krewnych i powinowatych T. B., nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych producentów rolnych, wobec czego należało odmówić przyznania wnioskowanych płatności. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 roku sygn. akt I SA/Ol 616/19. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów ochrony Wspólnot Europejskich (dalej jako:" rozporządzenie 2988/2005) polegające na niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności, 2. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz i art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, 3. art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady i WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca wraz z innymi wnioskującymi jest jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, podczas gdy skarżąca jest samodzielnym rolnikiem, prowadzącym samodzielnie gospodarstwo rolne, 4. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165'94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków przez T. B. z udziałem rodziny z zamiarem uzyskania nieuprawnionych korzyści, 5. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1853 z późn. zm.) o krajom rym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznani;, że skarżąca nie jest producentem rolnym z uwagi na to, że nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, 6. art. 3i 6 k.c. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie rozumienia posiadacza w ujęciu cywili: tycznym, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, 7. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r poz. 1362) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie pro wadzi gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżąca prowadzi osobiście gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisu, 8. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i pominięcie, że na organie ciążył obowiązek udowodnienia stworzenia sztucznych warunków przez stronę, podczas gdy materiał dowodowy zebrany przez organy Agencji nie potwierdza, że zostały stworzone sztuce warunki przez stronę. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucam ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 140 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I n stancji jako swoich ustaleń działań organów administracyjnych I i II instancji w zakresie oceny materiału dowodowego w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły przepisy kpa, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując oceny dowodów z przekroczeniem zasad i reguł swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób dowolny i bez należytego rozważenia stanu s| trawy, bez wszechstronnego materiału dowodowego sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty oraz w uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiające argumentację wniesionych zarzutów skarżący, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowa według norm przepisanych, za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym jedynie w zakresie ustawy o krajowym systemie oraz p.p.s.a. podano miejsce publikacji oraz adekwatny publikator. W pozostałym zakresie ograniczono się do tytułów aktów prawnych, ich oznaczenia numerowego oraz daty uchwalenia, a w przypadku ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – zwanej dalej "k.p.a." wyłącznie skrótowcem. Ponadto część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego została skonstruowana wadliwie, bo brakuje im koniecznej precyzji. Zarówno art. 3 ust. 3 ustawy o krajowym systemie, jak i art. 6 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skoro skarżący nie zidentyfikował tej z nich, której zarzuty mają dotyczyć, pozostają one poza merytoryczną kontrolą instancyjną sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono (poza zarzutem dotyczącym art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) niewłaściwe ich zastosowanie, ale stanowisko skarżącego wskazuje, że kwestionuje on w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżący uczestniczył w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy przecież do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z kolei zarzut niezastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu nie jest zasadny dlatego, że w tej sprawie nie kwestionowano wskazanej w skardze kasacyjnej zasady ciężaru dowodu wynikającego z tego przepisu. Zagadnienie oceny zgromadzonych dowodów należy natomiast do sfery prawa procesowego i dążąc do jej podważenia, należało skonstruować stosowne twierdzenia i zarzuty skargi kasacyjnej. Wspomniany zarzut wadliwej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje niezasadny dlatego, że nie został on uzasadniony. Skarżący nie wskazał, w czym upatruje nieprawidłowego zdekodowania normy prawnej z tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, który z terminów języka prawnego został przez Sąd pierwszej instancji zrozumiany wadliwie. Tym samym zarzut ten pozostaje nieuzasadniony. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to po pierwsze – jak już zasygnalizowano – skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie przywołał dane aktu prawnego, w którym zamieszczono powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Po drugie – nawet przy założeniu, że mamy do czynienia z powszechnie w języku prawniczym używanym skrótowcem "k.p.a.", jako odnoszącym się do powołanej wcześniej ustawy o randze kodeksu, jest to niewystarczające do dokonania ich merytorycznej oceny. Konkluzja ta wynika przede wszystkim z zakresu zastosowania przepisów k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Przepisy art. 27 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o wspieraniu zawierają odrębne unormowanie w stosunku do przepisów k.p.a. Konsekwencją tego rozwiązania jest pierwszeństwo regulacji szczególnej, w zakresie w niej uregulowanej. Uwaga ta dotyczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których zastosowanie jest w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o wspieraniu wyłączone. Jedyny w tej sytuacji zarzut, który mógłby podlegać rozpoznaniu dotyczy naruszenia art. 80 k.p.a. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym – jego zdaniem uchybienie miałoby polegać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.