II OSK 1562/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 646/21 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/306/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., II SA/Gd 646/21, oddalił skargę O. z siedzibą w B. (dalej Towarzystwo) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej SKO) z dnia 31 sierpnia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy słusznie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej istniejących trzech budynków wolno stojących, oznaczonych na załączniku graficznym wniosku nr [...], wykorzystywanych na potrzeby schroniska dla zwierząt na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie D., gmina L. W ocenie Sądu planowane przez Towarzystwo przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem przedsięwzięcie to, jak słusznie oceniły organy, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839; dalej "rozporządzenie") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko się zabudowę usługową inną niż wymienioną w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Jak wynika zaś z akt sprawy teren działek nr: [...] i [...] położony jest w granicach otuliny Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11, w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr 263/XXIV/2016. Zdaniem Sądu, niewątpliwie zabudowa na potrzeby schroniska dla zwierząt stanowi zabudowę usługową, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b) rozporządzenia. Co więcej, teren działek objętych wnioskiem Towarzystwa ma łączną powierzchnię 1,46 ha, a tym samym uznać należy, że objęta wnioskiem zabudowa ma powierzchnię większą niż 0,5 ha. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że określenie granic terenu objętego wnioskiem dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Tak też określiło Towarzystwo przedmiot niniejszego postępowania, wskazując we wniosku z dnia 4 marca 2020 r., zmodyfikowanym następnie w piśmie z dnia 2 maja 2020 r., że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na obszarze działek nr [...] i [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2022. 503; dalej upzp) w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.Dz.U.2021.2373; dalej uioś) oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia, polegające na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepisy te znajdują zastosowanie, a w konsekwencji mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Negując prawidłowość zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 71 uioś oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, że postępowaniem nadzoru budowlanego nie jest objęte schronisko dla bezdomnych zwierząt jako całość (wszystkie obiekty składające się na infrastrukturę schroniska), ani nawet poszczególne obiekty służące bezpośrednio zwierzętom (kojce i klatki), a jedynie kilka obiektów kubaturowych pełniących w schronisku określone funkcje obsługi. Podkreśliła, że jej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował jedynie 3 obiekty, co do których nadzór budowlany w trybie legalizacji wydał postanowienia nakładające obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W opinii Towarzystwa, nieuzasadnione jest zatem żądanie od inwestora decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, które nie spełnia normy obszarowej jedynie w oparciu o twierdzenie, iż dysponuje on obszarem, który potencjalnie może służyć przedsięwzięciu, jakim jest schronisko dla zwierząt. Stanowisko skarżącego kasacyjnie Towarzystwa nie jest zasadne. To, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował jedynie 3 obiekty, nie zmienia faktu, że są to elementy tego samego przedsięwzięcia. Nie można abstrahować od etapów powstawania schroniska dla zwierząt – a takim jest też budowa kolejnych obiektów wchodzących w jego skład, bo przyjmując takie stanowisko można byłoby ominąć przepisy dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe obiekty budowlane są obiektami stanowiącymi elementy będącego całością techniczno-użytkową schroniska dla bezdomnych zwierząt. Obiektami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są: 1) budynek biurowy dla obsługi schroniska – na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] – o wymiarach 4m x 4m i wysokość ok. 3m (jak wynika z postanowienia PINB), 4,5m x 5,6m, wys. ok. 3m (jak wynika z informacji Towarzystwa, zawartej w uzupełnieniu wniosku, nr 1); 2) parterowy budynek kontenerowy dla obsługi zwierząt w schronisku – na działce nr [...] – o wymiarach ok. 15m x 6m (postanowienie PINB), 14,7m x 6m, wys. ok. 2,5m (informacja Towarzystwa, zawarta w uzupełnieniu wniosku, nr 4); 3) parterowy budynek magazynowy konstrukcji stalowej (tzw. blaszak) dla obsługi zwierząt w schronisku – na działce nr [...] – o wymiarach ok. 10m x 4m i wysokości ok. 2,5m (postanowienie PINB), 5m x 8m, wys. ok. 2,5m (informacja Towarzystwa, zawarta w uzupełnieniu wniosku, nr 8). Powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,01 ha, a działki nr [...] – 0,47 ha. Zauważyć przy tym wypada, że ubiegając się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy Towarzystwo złożyło wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej schroniska dla bezdomnych zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci 10 wolnostojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej na działkach nr [...] i [...]. ogólna charakterystyka zamierzonej inwestycji – schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych zajmujące się wyłapywaniem i opieką nad zwierzętami. We wniosku tym – wskazując charakterystyczne parametry inwestycji – podano, iż orientacyjna (planowana) powierzchnia zabudowy to 359,7 m², a powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu – 2795 m². Powyższe jednoznacznie wskazuje, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekty budowlane są elementem większego przedsięwzięcia, jakim jest schronisko dla bezdomnych zwierząt traktowane jako całość. W tym stanie rzeczy zaskarżone wyrok nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 71 uioś oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia, bowiem uznanie objętych wnioskiem obiektów budowlanych za elementy większej całości, jaką stanowi schronisko dla bezdomnych zwierząt, wymagające decyzji środowiskowej, nie było wadliwe. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych wyżej unormowań nie miał w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.