II SAB/Rz 32/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w przedmiocie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa I. stwierdza, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SAB/Rz 32/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi C.S. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z 21 maja 2019 r., Wojewoda Podkarpacki decyzją z 31 października 2019 r. nr N-N/l.7533.4.13.2019 stwierdził nabycie przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką. W związku z tym, że w ww. księdze wieczystej jako współwłaściciele tej nieruchomości wpisani byli C.S. oraz nieżyjący B.S., po którym nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, organ zastosował tryb powiadamiania strony o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Po rozpatrzeniu odwołania C.S. od powyższej decyzji, Minister Rozwoju decyzją z 12 lutego 2020 r. nr DO.1.7614.479.2019.EK uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że Wojewoda powinien ustalić strony postępowania, tj. spadkobierców zmarłego B.S., powołać geodetę w celu ustalenia przebiegu drogi wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz uzupełnić dowody potwierdzające sprawowanie w tym dniu władztwa przez Skarb Państwa. Akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego - Delegatury w Przemyślu 6 października 2020 r. Pismem z 18 lutego 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o uzupełnienie złożonego wniosku (pismo zostało przekazane do wiadomości również pozostałym stronom postępowania), stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju. Pismem z 11 marca 2021 r. Starosta przesłał mapę porównawczą obrazującą przebieg drogi wg stanu z 31 grudnia 1998 r. oraz wniósł o przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczność sprawowania władztwa przez Skarb Państwa na ww. nieruchomości. W zawiadomieniu z 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2021 r. Zawiadomieniem z 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przeprowadzeniu 7 września 2021 r. dowodu z zeznań świadków. W piśmie z 17 września 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o podjęcie działań w celu ustalenia spadkobierców B.S. poprzez uzyskanie sądowego stwierdzenia nabycia spadku po nim. Starosta 8 października 2021 r. złożył do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenia nabycia spadku po B.S. W złożonym wniosku podał, że C.S. (potencjalny ustawowy spadkobierca B.S.) składał już w SR w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po B.S., jednak sprawa ta zarejestrowana pod sygnaturą [...] została umorzona. Z pisma SR w [...] z [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...] wynika, że odpis wniosku Starosty o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym B.S. został doręczony też skarżącemu. Pismem z 19 października 2022 r. C.S. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w k.p.a. W związku z brakiem postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po B.S., Wojewoda zawiadomieniem z 26 października 2022 r. nr N-VI.7533.4.4.2022 wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2022 r., a następnie postanowieniem z 2 listopada 2022 r. nr N-VI.7533.4.4.2022 zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia przez SR w [...] spadkobierców B.S. Minister Rozwoju i Technologii po rozpatrzeniu ww. ponaglenia postanowieniem z 14 listopada 2022 r. nr DO.1.7614.568.2022.JS stwierdził, że organ rozpatrujący przedmiotową sprawę nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze C.S. zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w sprawie stwierdzenia nabycia przez powiat [...] nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0073 ha, [...] o pow. 0,0602 ha i [...] o pow. 0,0919 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną relacji K. – B. – K. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. skarżący podał, że po wydaniu przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji z 12 lutego 2020 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu pierwszej instancji 6 października 2020 r. Pierwsza czynność, w której Wojewoda zwrócił się do Starosty o uzupełnienie wniosku została dokonana przez organ dopiero 18 lutego 2021 r. W okresie zaś od 6 października 2020 r. do 18 lutego 2021 r., tj. przez ponad 4 miesiące, organ nie podejmował żadnej czynności. Strona w tym czasie nie otrzymała żadnego zawiadomienia o przesunięciu terminu czy zawieszeniu postępowania. Decyzją Ministra Rozwoju i Technologii organ pierwszej instancji został zobowiązany do dokładnego określenia stron postępowania. Dopiero 17 września 2021 r., czyli prawie po roku od zwróceniu akt z Ministerstwa, Wojewoda zwrócił się do Starosty o podjęcie działań w celu ustalenia spadkobierców B.S. poprzez uzyskanie po nim sądowego stwierdzenia nabycia spadku. Starosta powyższy wniosek złożył 8 października 2021 r. Dopiero po wniesieniu ponaglenia przez C.S. 19 października 2022 r., Wojewoda 2 listopada 2022 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w celu ustalenia przez Sąd Rejonowy w [...] spadkobierców po B.S. Skarżący podał, że właściwe określenie stron postępowania administracyjnego ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego jego prowadzenia. Zatem organ tuż po zwróceniu akt powinien podjąć czynności zmierzające do właściwego ustalenia stron postępowania, a nie jak to uczynił, prawie po roku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., organ zawiesza postępowanie oraz równocześnie występuje do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Natomiast w przedmiotowej sprawie Wojewoda wezwał Starostę do złożenia wniosku do SR, następnie "ustalił", że takowy wniosek został złożony, aby dopiero 2 listopada 2022 r. zawiesić postępowanie. Organ po raz kolejny takim działaniem dopuścił się do rażącego naruszenia procedury administracyjnej, tylko dwukrotnie powiadamiając strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, tj. 8 kwietnia 2021 r. (ustalając termin na 30 czerwca 2021 r.) oraz 26 października 2022 r. (ustalając termin na 31 grudnia 2022 r.). Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Podkarpacki odnosząc się do zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził, że skarżący był informowany o kolejnych działaniach prowadzonych w niniejszej sprawie. Otrzymał bowiem do wiadomości pismo z 18 lutego 2021 r. skierowane do Starosty dotyczące braków wniosku. Został też zawiadomiony o przeprowadzeniu 7 września 2021 r. dowodów z zeznań świadków na okoliczność sprawowania przez Skarb Państwa władztwa na nieruchomości objętej wnioskiem Starosty. Miał również wiedzę o złożonym przez Starostę do SR w [...] wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po B.S., ponieważ jako jego potencjalny spadkobierca otrzymał odpis tego wniosku,. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie brak jest znamion bezczynności, a sposób jej prowadzenia nie wskazuje na opieszałość organu. Kluczowa kwestia będąca zagadnieniem wstępnym w sprawie nie została do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta przez SR w [...]. Brak jest bowiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym B.S. (współwłaścicielu nieruchomości). Wskutek tego postępowanie to pozostaje zawieszone stosownie do art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie – art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.; zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi 13 lutego 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) pismem z 19 października 2022 r. (kopia – s. 31 akt sądowych) w związku z przedłużającym się terminem załatwienia sprawy wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Rozwoju i Technologii, który postanowieniem z 14 listopada 2022 r. nr DO.1.7614.568.2022.JS uznał, że Wojewoda Podkarpacki nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłość postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Starosty [...] z 21 maja 2019 r. o stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa - w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną relacji K. – B. – K. Pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. II OSK 349/18 - LEX nr 2509354, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych lub nieistotnych dla załatwienia sprawy, co skutkuje nieuzasadnionym przedłużaniem terminu jej załatwienia. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że mimo iż wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie stanowi warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, to wydane w wyniku rozpatrzenia tego ponaglenia stanowisko organu wyższego stopnia nie jest dla sądu wiążące. Analizując w kontekście wniesionej skargi okoliczności sprawy Sąd uznał – odmiennie od stanowiska zajętego przez Ministra Rozwoju i Technologii w postanowieniu z 14 listopada 2022 r. nr DO.1.7614.568.2022.JS, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił przewlekłego prowadzenia postępowania w opisanej wyżej sprawie, w której kluczowe znaczenie dla jej rozpatrzenia należy przypisać wydanej na skutek odwołania skarżącego kasacyjnej decyzji Ministra Rozwoju z 12 lutego 2020 r., uchylającej decyzję Wojewody Podkarpackiego z 31 października 2019 r. o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] W uzasadnieniu decyzji Ministra wprost wskazano bowiem, jakie czynności w celu rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy powinien podjąć Wojewoda; dotyczyły one prawidłowego ustalenia stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłego B.S. jako współwłaściciela w/w działek, powołania geodety w celu ustalenia przebiegu drogi wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz uzupełnienia dowodów potwierdzających sprawowanie w tym dniu władztwa w/w działkami zajętymi pod drogę przez Skarb Państwa. Na ocenę skuteczności skargi wniesionej przez C.S. zarzucającego przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę zasadniczy wpływ miał sposób prowadzenia przez niego postępowania po otrzymaniu przez niego decyzji Ministra z 12 lutego 2020 r. wraz z aktami sprawy, co nastąpiło 6 października 2020 r. Trafnie w związku z tym zauważył skarżący, że od tego dnia przez ponad 4 miesiące - a więc z naruszeniem wskazanych w k.p.a. terminów do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym braku zawiadomienia o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie - Wojewoda nie dokonał żadnych czynności, gdyż dopiero 18 lutego 2021 r. zwrócił się do Starosty o uzupełnienie złożonego 21 maja 2019 r. wniosku o dowody potwierdzające dokładny przebieg granic nieruchomości wg stanu na 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania na ten dzień przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa. Co istotne, mimo udzielonej już pismem z 11 marca 2021 r. przez Starostę odpowiedzi (przy którym to piśmie przekazał on mapę porównawczą obrazującą przebieg drogi wg stanu z 31 grudnia 1998 r. oraz wniósł o przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczność sprawowania władztwa przez SP na w/w działkach), Wojewoda dopiero zawiadomieniem z 16 sierpnia 2021 r. – a więc po kolejnych 5 miesiącach od otrzymania pisma Starosty - poinformował strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia 7 września 2021 r. dowodu z zeznań świadków, przy czym już samo zawiadomienie zostało wystosowane także prawie z 1,5- miesięcznym uchybieniem wyznaczonego pismem z 8 kwietnia 2021 r. na dzień 30 czerwca 2021 r. terminu załatwienia sprawy. Mimo że Wojewoda niewątpliwie nie miał wpływu na sposób i czas załatwienia przez SR w [...] wniosku Starosty [...] z 8 października 2021 r. o stwierdzenie nabycia spadku po B.S. (wystosowanego w następstwie jego pisma z 17 września 2021 r. o podjęcie działań w celu ustalenia tych spadkobierców i uzyskanie sądowego stwierdzenia nabycia spadku) – co skutkowało zawieszeniem 2 listopada 2022 r. z urzędu postępowania w sprawie, to nie sposób także nie zauważyć, że w/w pismo z 17 września 2021 r. zostało skierowane do Starosty po upływie prawie 1 roku od otrzymania przez niego decyzji Ministra z 12 lutego 2020 r., w której wprost zawarto wskazanie na potrzebę podjęcia działań zmierzających do ustalenia spadkobierców B.S., jako współwłaściciela w/w działek. Z akt sprawy nie wynika żadne usprawiedliwienie dla zwłoki w takich czynnościach, które niewątpliwie mogły być podjęte od razu po otrzymaniu przez Wojewodę decyzji Ministra, co z dużym prawdopodobieństwem miałoby przełożenie na szybkość załatwienia sprawy. Ubocznie już tylko należy podkreślić, że niezależnie od zawieszenia z urzędu w dniu 2 listopada 2022 r. postępowania w sprawie (z uwagi na toczące się przed SR w [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po B.S.), kolejne zawiadomienie Wojewody z 26 października 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do 31 grudnia 2022 r. zostało skierowane do stron postępowania po upływie prawie 16 miesięcy od terminu 30 czerwca 2021 r. (wyznaczonego we wcześniejszym zawiadomieniu z 8 kwietnia 2021 r.) i to dopiero po wniesieniu 19 października 2022 r. przez C.S. kierowanego do Ministra Rozwoju ponaglenia na działania Wojewody. W kontekście opisanych wyżej okoliczności spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego (o czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku), tj. w sposób ewidentnie naruszający przepisy k.p.a., w tym wyrażoną w art. 12 § 1 zasadę szybkości postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie więc stan, w którym bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony oraz jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2865/21- LEX nr 3550470). W niniejszej sprawie taka rażąca przewlekłość w przedmiocie prowadzenia postępowania zaistniała (pkt II sentencji wyroku), gdyż przy braku obiektywnych ku temu przeszkód, działania Wojewody charakteryzowały się ewidentnym naruszeniem przepisów w zakresie obowiązujących terminów załatwienia sprawy i jawnie opieszałym podejmowaniem niezbędnych czynności. O należnych skarżącemu od Wojewody kosztach postępowania sądowego (obejmujących opłacony w kwocie 100 zł wpis od skargi), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.