II SA/Gl 598/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B. sp. j. w M. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 lutego 2023 r. nr IFXIV.7840.7.16.2022 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2022r. Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 47 ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm.) – dalej: "p.b." oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2021.735 ze zm.) – dalej: k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19.05.2022r. o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości orzekł o niezbędności wejścia przez firmę B. sp.j. ul. [...] (dalej: "Inwestor"), na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], nr działki [...], obręb [...], stanowiącej własność W. i A. C., celem wykonania robót budowlanych polegających na demontażu ocieplenia znajdującego się na wschodniej elewacji nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 30 marca 2022 r. Decyzja organu I instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 19.05.2022r. Inwestor wystąpił do Starosty o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia przez niego na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], nr działki [...], stanowiącej własność W. i A. C. Do wniosku dołączono kserokopie korespondencji między Inwestorem a właścicielami działki nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w M. nr [...] z dnia 30 marca 2022 r. W oparciu o przedłożone dokumenty organ I instancji stwierdził, że ściana budynku usytuowana jest pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] i wymaga w celu demontażu ocieplenia wejścia na teren działki nr [...]. W wyniku analizy decyzji PINB oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ I instancji stwierdził, że konieczne do wykonania ww. robót rozbiórkowych jest wejście na teren działki nr [...] a decyzja PINB stanowi wystarczająca legalną podstawę do wykonania tych robót. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli W. i A.C. W wyniku odwołania stron rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski decyzją nr IFXIV.7840.7.16.2022 z dnia 7 lutego 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji i przywołał treść przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawie tj. art. 47 ust.1 p.b. Analizując materiał dowodowy sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę na problem adresata decyzji Starosty. Z decyzji PINB z dnia 30.03.2022 r. wynika bowiem, że była ona kierowana do B.B. jako osoby fizycznej a nie do spółki jawnej, przedsiębiorcy reprezentowanego przez jej wspólnika B.B. Z przywołanej decyzji PINB wynika jednoznacznie kto został obciążony obowiązkiem rozbiórki ocieplenia na ścianie budynku położonego na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy jasno musi wynikać czy B.B. działał na swoją rzecz, czy na rzecz spółki jawnej, której jest wspólnikiem. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że W. i A.C. w piśmie z dnia 02.02.2022 r. wskazali, że są skłonni wyrazić zgodę na wejście na teren ich nieruchomości. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na niewykazanie w sposób jednoznaczny próby uzyskania zgody przez inwestora na zajęcie terenu nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w art. 47 ust. 1 p.b. , a także brak kategorycznego sprzeciwu sąsiadów, którzy nie wykluczają polubownego załatwienia sprawy, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 47 ust. 2 P.b. Ponadto Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ organ I instancji nie zawiadomił W. i A.C. o wszczęciu postępowania w przedmiocie niezbędności wejścia na teren ich nieruchomości. Tym samym zostali oni pozbawieni możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. W ocenie Wojewody w wyniku przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z naruszeniem zasad określonych w art. 64 § 2 i art. 10 k.p.a. oraz art. 47 § 2 p.b. Starosta podjął decyzję z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył Inwestor (dalej: "skarżący"), który zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2022 r., znak [...], i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście; 2) dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób nielogiczny, nieobiektywny oraz niepełny, tj. w oderwaniu od okoliczności wynikających z treści przedstawionych w sprawie dokumentów, wniosków z tych dokumentów płynących, a także robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę oraz postępowań administracyjnych obejmujących te roboty, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że pismo z dnia 25 stycznia 2022 r. było wynikiem działania B.B. podjętego poza spółką, tj. nie w jej imieniu i nie na jej rachunek, bezpodstawnego przyznania wiarygodności twierdzeniom W. i A.C., że byli przeświadczeni o tym, że otrzymane przez nich pismo z dnia 25 stycznia 2022 r. opatrzone podpisem B. B. pochodzi od pomiotu nieuprawnionego, bezpodstawnego przyjęcia, że przesłanki z art. 47 ust. 1 i 2 p.b. nie zostały spełnione; 3) nieprzeprowadzenie przez Wojewodę samodzielnych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy, które nie wymagają przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. niezasięgnięcia informacji z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącej reprezentacji spółki B. sp. j.; 4) bezpodstawne przyjęcie, że jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 5) brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do prawomocnego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 598/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie ale z innych powodów niż wyartykułowane w jego treści. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na kwestie podmiotowe w kontrolowanej sprawie ale nie wyciągnął z analizy materiału dowodowego prawidłowych wniosków. Z analizy akt sprawy dokonanej przez Sąd wynika bowiem, że adresatem decyzji PINB z dnia 30 marca 2022 r. (uchylonej następnie decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "ŚWINB") z dnia 10 czerwca 2022 r. był B.B. a nie B. sp.j. Następnie PINB, ponownie orzekając w sprawie, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. nałożył obowiązek rozbiórki ocieplenia tym razem na B. sp. j. Przywołana decyzja znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 24.03.2014 r., która przeniosła pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia 27.03.2013 r. Starosty [...]) z inwestora J.B. na B. sp.j. Przedmiotem postępowania odwoławczego przed Wojewodą była więc decyzja Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2022 r. kierowana do spółki jawnej, która w świetle decyzji PINB z 30 marca 2022 r. nie była zobowiązana do rozbiórki ocieplenia na budynku przy ul. [...] w M. Spółka stała się zobowiązana do wykonania prac rozbiórkowych dopiero z chwilą wydania przez PINB decyzji w dniu 11 sierpnia 2022 r. i dopiero wtedy mogła podjąć skuteczne działania w celu realizacji nałożonego na nią obowiązku, w tym również w zakresie uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście w teren. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia i pozwala organowi odwoławczemu na jej merytoryczne rozstrzygniecie bez konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych przyczyn. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.