I SA/Wa 1022/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr KOX/425/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Orzeczeniem z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr KOX/425/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło zainicjowane przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 1/1 z 0,651089), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] 0 pow. [...] m2. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy (dalej też jako Prezydent lub Organ pierwszej instancji) pismem z dnia 23 listopada 2018 r., nr UD-1V-WM-D.6843.E G 12421.2018.Msz, wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej też jako Skarżący lub Użytkownik wieczysty) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 1/1 z 0,651089), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] 0 pow. [...] m2. Jednocześnie Prezydent zaproponował Użytkownikowi nową wysokość opłaty rocznej obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedzenie zostało dokonane. Przy czym Prezydent wyjaśnił w jaki sposób, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowa wysokość opłaty będzie wnoszona w kolejnych latach od 2019 roku do 2021 roku w wysokości. Użytkownik, któremu wypowiedzenie Prezydenta zostało doręczone w dniu 4 stycznia 2019 r., skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też jako Kolegium lub SKO) wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium orzeczeniem powołanym na wstępie umorzyło postępowanie aktualizacyjne, a swoje rozstrzygnięcie uzasadniało wskazując, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Kolegium powołało również treść art. 78 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują zasadnicze elementy trybu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Po czym skonstatowało, że Prezydent dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Dalej Kolegium podkreśliło, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, która w art. 1 ust. 1 i 2 stanowiła, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów i definiowała pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Nadto Kolegium powołało treść art. 21 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Następnie Kolegium dostrzegło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca m.in. ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 4 ustawy zmieniającej zakładał zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, a postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Mając na uwadze treść tego przepisu Kolegium stanęło na stanowisku, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na orzeczenie Kolegium złożyło Miasto st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta Miasta, zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu Prezydent zarzucił naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) przepisu art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji podniesionych zarzutów Prezydent zwrócił się do Sądu o uchylenie w całości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto st. Warszawa wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział I Cywilny, który postanowieniem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt I C [...] umorzył postępowanie w sprawie. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie do Sądu Okręgowego w [...], który postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt I C [...] odrzucił sprzeciw Miasta st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie warto wyjaśnić, że kwestia dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Ponadto, przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli skarżonego orzeczenia, trzeba by odnieść się do kwestii terminowości złożonej skargi i wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. W konsekwencji brak było podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że Kolegium, umarzając postępowanie w sprawie, podało jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.) wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcze staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stanęło na stanowisku, że spełniona została przesłanka związana z datą wszczęcia postępowania warunkująca jego umorzenie na podstawie analizowanego przepisu. Trzeba natomiast zauważyć – zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie – że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest data złożenia wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W tych okolicznościach zasadnicze wątpliwości budzi konstatacja Kolegium, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r., bowiem wniosek Spółdzielni o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona sporządzony w dniu 3 stycznia 2019 r. został złożony (nadany w placówce operatora pocztowego) w dniu 4 stycznia 2019 r. Organ nie ustalił też, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy w rzeczywistości doszło do spełnienia obu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania w sprawi aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, a także kwotę 480 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).