II OSK 1443/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 759/20 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2020 r. nr 56/OPON/2020 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 759/20 oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 stycznia 2020 r. nr 56/OPON/2020 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Płocki decyzją z dnia 20 lipca 2018 r. nr 776/2018, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "pr. bud." lub "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej (etap III B), w zakresie: elektrowni wiatrowej, drogi dojazdowej, placu serwisowo-montażowego, zjazdu, sieci energetycznej średniego napięcia oraz telekomunikacyjnej, na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości K., gm. B., powiat płocki, woj. mazowieckie, o parametrach technicznych określonych w projekcie budowlanym, opracowanym w maju 2016 r., stanowiącym integralną część decyzji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 stycznia 2020 r. nr 56/OPON/2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. K., G. W., R. W., od decyzji Starosty Płockiego z dnia 20 lipca 2018 r., nr 776/2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej, spółce M. Sp. z o.o. z s. w W., pozwolenia na budowę farmy wiatrowej (etap IIIB) w zakresie: elektrowni wiatrowej, drogi dojazdowej, placu serwisowo-montażowego, zjazdu, sieci energetycznej średniego napięcia oraz telekomunikacyjnej, na działkach nr ewid. [...] położonych w m. K. gm. B., pow. płocki, wojew. Mazowieckie - utrzymał w mocy decyzję Starosty Płockiego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654 ze zm.; dalej: "u.e.w." lub "ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych"), Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 3 ww. ustawy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Regulacje dotyczące odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, wymienione w art. 4 ww. ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu wszczętym na wniosek M. I Sp. z o.o. Skargę od przedmiotowej decyzji Wojewody Mazowieckiego wniosła Z. K. zarzucając organowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego; ← art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych; ← art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie stron postępowania, bez uwzględnienia osób posiadających działki w odległości odpowiadającej dziesięciokrotnej wysokości wiatraka, pomimo iż budowa elektrowni wpłynie na ograniczenia w budowaniu nowych budynków; ← art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez błędne, określenie stron postępowania, bez uwzględnienia osób posiadających interes prawny, wynikający z ograniczenia zagospodarowania działek leżących w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.; ← art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wnikliwego zbadania projektu budowlanego; ← art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa, ← art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, ← art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez stronę z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji, ← art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, błędne wskazanie w sentencji decyzji jako utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr 295/2019 z dnia 16 maja 2019 r., podczas gdy przedmiotem rozważań Wojewody Mazowieckiego winna być decyzja Starosty Płockiego nr 503/2019 z dnia 15 maja 2019 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Na wstępie Sąd wskazał, że realizowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak stwierdził Sąd istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu i zasadności skargi miała ocena wpływu normy intertemporalnej - art. 13 ust. 3 u.e.w., bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie u.e.w. Zasadniczym rozwiązaniem przyjętym w przywołanej ustawie było określenie minimalnej odległości budynków mieszkalnych od elektrowni i elektrowni od budynków mieszkalnych. Przy czym z przepisu art. 15 ust. 2 u.e.w. wynika, że plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowywały moc. Natomiast art. 15 ust. 4 stanowił, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów wskazanych w ustawie. Jak wskazał Sąd ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie od 16 lipca 2016 r. Zasadą wynikającą m.in. z art. 7 k.p.a. jest, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Przy czym Sąd zauważył, że zastosowanie innych, niż obowiązujące w czasie podejmowania decyzji, przepisów materialnoprawnych jest uzasadnione w sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania, a przepisy przejściowe nakazują podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy dotychczas obowiązujące. I takie rozwiązanie, ustawodawca przewidział w analizowanym art. 13 ust. 3 u.e.w., zgodnie z którym postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Prowadzenie postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych oznacza niestosowanie w tym postępowaniu przepisów "nowych". Stąd jak wskazał Sąd skutkiem normy intertemporalnej zawartej w art. 13 ust. 3 u.e.w. było to, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej zostało wszczęte przed wejściem w życie u.e.w., to organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując wniosek inwestora pomijał wymogi wynikające z art. 4 ust. 1 u.e.w. Dlatego w realiach postępowania wszczętego wnioskiem M. Sp. z o.o. z dnia 17 czerwca 2016 r., oznaczało to, że nawet, jeśli projektowana elektrownia wiatrowa miałaby być zlokalizowana w odległości mniejszej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni wiatrowej, to nie mogło skutkować to odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych sformułowany został w niezrozumiały sposób. Jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi pozwalał na stwierdzenie, że autor skargi miał w istocie na myśli konieczność zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - w celu ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Jednak skoro przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, to nie można z jego treści wywodzić skutków materialnoprawnych ani procesowych. Stan prawny sprawy, tworzą nie wszystkie istniejące przepisy, ale przepisy adekwatne - mające zastosowanie. W ocenie Sądu nie mógł być też skuteczny zarzut błędnego, określenia kręgu stron postępowania - bez uwzględnienia osób posiadających interes prawny, wynikający z ograniczenia w zagospodarowaniu działek leżących w odległościach wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Powoływanie się na interes prawny innych podmiotów rzekomo pominiętych w postępowaniu, nie mogło być podniesione przez skarżącą, która brała udział w postępowaniu, a zarzut ten przysługuje co do zasady tylko podmiotom pominiętym. Sąd wskazał także, że obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazany w art. 5 ust, 1 pkt. 9 Prawa budowlanego dotyczy takich interesów, które mają za podstawę przepis prawa materialnego. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, co nie zaszło w tej sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiodła Z. K. zaskarżając wskazany wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") zarzucając Sądowi: ← naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przy ustalaniu interesu prawnego i tym samym kręgu uczestników niniejszego postępowania – co skutkowało błędnym ustaleniem stron niniejszego postępowania, całkowicie pomijającym fakt, iż osoby posiadające nieruchomości w obszarze oddziaływania wyznaczonym zgodnie z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zostaną znacząco ograniczone w możliwości dysponowania własnymi nieruchomościami, w tym zwłaszcza w zakresie budowania domów i lokali mieszkalnych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 u.e.w. przy ustalaniu interesu prawnego i kręgu uczestników niniejszego postępowania. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.e.w. w brzmieniu na dzień wydawania decyzji przez organy orzekające w sprawie odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wydana 20 lipca 2018 r. jednak wniosek w niniejszej sprawie inwestor złożył w dniu 17 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 13 ust. 3 przywołanej ustawy postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Dlatego też, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji skutkiem normy intertemporalnej zawartej w art. 13 ust. 3 u.e.w. było to, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej zostało wszczęte przed wejściem w życie u.e.w., to organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując wniosek inwestora pomijał wymogi wynikające z art. 4 ust. 1 u.e.w., i co prawidłowo poczyniły organy orzekające w sprawie. Również w doktrynie wskazuje się, że konsekwencją przyjęcia takiej reguły intertemporalnej jest dyspozycja, by postępowania wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzone były na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc tak, jakby normy zachowania odległości, określone w art. 4 ustawy, nie obowiązywały. Powyższa zasada dotyczy zarówno budynków mieszkalnych i o funkcji mieszanej, jak i postępowań dotyczących elektrowni wiatrowych (M. Makowski [w:] Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2024, art. 13). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na interes prawny innych podmiotów, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały pominięte w postępowaniu tj. podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w., a który to obszar powinien być wzięty pod uwagę przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud. Zarzut taki przysługuje co do zasady tylko podmiotom pominiętym, a brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Otóż jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt: II OSK 1503/18 (CBOSA) w razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w., nawet gdy sprawa dotyczy stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wydanego przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a pozwolenie na budowę wydane, co prawda po wejściu w życie przedmiotowej ustawy, ale w przypadku którego postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie jest przy tym jasne wskazanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a, tj. która z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji mogłaby mieć zastosowanie w sprawie. Art. 156 § 1 k.p.a. składa się z kilku odrębnych jednostek redakcyjnych (punktów). Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Autor skargi kasacyjnej zarówno przy przytoczeniu zarzutów kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tym bardziej, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie miały zastosowania w sprawie. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu, odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.