I GSK 956/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 374/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2022 r. nr 355/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach), wyrokiem z 15 listopada 2022 r., sygn. III SA/Gl 374/22 po rozpoznaniu skargi A. G. (dalej zwanej skarżącą lub stroną) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 15 listopada 2022 r. wniósł ZUS, zaskarżając ten wyrok w całości. Przedmiotowemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej zwanej P.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji, będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie, b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie że dla jego zastosowanie niezbędne jest ustalenie kwestii przedawnienia należności składkowych. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi strony, poprzez jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od strony kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a nie kwestia ich istnienia. Kwestię przedawnienia należności z tytułu składek organ zobligowany jest uwzględniać z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem żadnym dodatkowym i szczególnym obowiązkiem na użytek postępowania o umorzenie należności składkowych, jako że analiza taka jest czyniona na użytek każdorazowo podejmowanych czynności egzekucyjnych, względnie rozpatrzenia możliwości odpisania zadłużenia skutkiem wygaśnięcia zobowiązania. ZUS dodał, że należycie wyjaśnił kwestie przedawnienia, a zawarcie ze skarżącą układu ratalnego, a przede wszystkim kwestia przedawnienia należności z tytułu składek nie powinna być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę na wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 83/20, że kwestia przedawnienia nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych. Dodał także, że sama skarżąca nigdy nie kwestionowała istnienia zaległości, o umorzenie których wniosła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany przez siebie wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie, na podstawie w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, ogranicza więc wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko tego, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd I instancji naruszone zaskarżonym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu. W przedmiotowej sprawie, kwestionując prawidłowość zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach, skarżący kasacyjnie organ podniósł dwa zarzuty, spośród których pierwszy dotyczy naruszenia przepisów postępowania, drugi zaś naruszenia regulacji prawa materialnego. Mając na względzie treść przedmiotowych zarzutów, ich podstawy prawne, jak również twierdzenia oraz argumenty przytoczone na ich poparcie stwierdzić należy, że zarzuty te zostały w sposób wadliwy skonstruowane, w związku z czym już tylko z tego względu nie mogą zostać uwzględnione. I tak, w ramach pierwszego zarzutu, w zakresie którego skarżący kasacyjnie organ deklaruje, że dotyczy on naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w jego treści podniesiono wyłącznie uchybienie przez WSA w Gliwicach przepisom wynikowym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c., które określają uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych, a jako takie, ze swej istoty, co do zasady, nie mogą być samodzielną podstawą zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzucając naruszenie tej kategorii przepisów, skarżący kasacyjnie winien był więc powiązać je z innymi regulacjami z zakresu prawa formalnego, skoro podnosi naruszenie przepisów prawa procesowego. Poza tym, powołując się na uchybienie regulacjom prawa procesowego organ zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który stanowi podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji administracyjnej, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. W związku z tym omawiany zarzut jest więc wewnętrznie sprzeczny. Przedstawiona powyżej wadliwość omawianego zarzutu jest na tyle istotna, że uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. W związku z tym już tylko z tego względu nie mógł on zostać uznany za zasadny. Jeżeli chodzi o drugi zarzut, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300, ze zm.) to również w tym wypadku nie można stwierdzić, że został on sformułowany w prawidłowy sposób. W ramach tego skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi w I instancji, w sposób ogólnikowy, naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sytuacji, w której regulacja ta jest bardzo rozbudowana, jako że zawiera aż 11 ustępów. Skarżący kasacyjnie nie podał zaś uchybienie którego z nich zarzuca WSA w Gliwicach. Tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać ani też ustalać. Niezależnie od powyższego dodać należy, że poprzez ten zarzut ZUS nominalnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podczas gdy z przytoczonych w ramach tego zarzutu twierdzeń wynika, iż kwestionuje on raczej jego wykładnię niż zastosowanie, gdyż podnosi, że dla jego zastosowanie nie jest niezbędne odniesienie się do kwestii przedawnienia należności składkowych. W sposób ewidentny odnosi się więc do treści normy prawnej, wyinterpretowanej ze wskazanej przez niego regulacji. To zaś świadczy o tym, że twierdzenia zawarte w ramach tego zarzutu są wewnętrznie niespójne, co w połączeniu z wyżej przytoczoną wadliwością omawianego zarzutu, wynikającą z niewskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, która miałaby zostać naruszona, czyni go nieskutecznym. Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, że omawiana regulacja art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w ogóle nie odnosi się do kwestii przedawnienia zaległości składkowych. W tym aspekcie nie była także przedmiotem rozważań Sądu I instancji, wobec czego ten nie mógł się dopuścić jej naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skoncentrował się na argumentach związanych z przedmiotem prowadzonego przez siebie postępowania, w kontekście regulacji dotyczących przedawnienia zaległości składkowych. Tymczasem, jak to już wyżej stwierdzono, żaden ze wskazanych w zarzutach przepisów wprost nie odnosi się do tego problematyki. Tak więc mając na uwadze postać rozważanych zarzutów stwierdzić należy, że jako wadliwie skonstruowane, nie mogły zostać uznane za zasadne. Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć także należy, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA w Gliwicach, wydając zaskarżony wyrok orzekał w warunkach związania poprzednio wydanym wyrokiem tego Sądu z 10 marca 2021 r., sygn. I SA/Gl 1689/21. To w tym orzeczeniu Sąd I instancji stwierdził, że kompleksowe przeanalizowanie przez organ czy wszystkie należności składkowe nie uległy przedawnieniu było w rozpoznawanej sprawie konieczne, z uwagi na daty powstania zaległych należności. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z uwagi więc na powyższe WSA w Gliwicach, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł oceniać tego czy kwestia przedawnienia należności strony z tytułu składek powinna być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Kierując się art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.