IV SAB/Wr 915/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi N. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 9 lutego 2022r. ; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania , o której mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku , w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 ( słownie : pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem N. T. (dalej: strona, strona skarżąca) z dnia 9 lutego 2022 r. , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 9 lutego 2022 r. organ zawiadomił stronę o przyjęciu jej wniosku oraz poinformował, że zostanie on rozpoznany w terminie 60 dni od dnia zaistnienia podanych w tym piśmie okoliczności. Kolejnym pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. W dniach 9 maja 2022 r. oraz 15 lipca 2022 r. strona wystąpiła do Wojewody o przedstawienie informacji o stanie sprawy oraz umożliwienie wglądu w akta postępowania. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu w dniu 11 sierpnia 2022r.) strona złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu. Z kolei pismem z dnia 5 września 2022 r. (data wpływu do organu : 7 września 2022 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 złotych; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że jej wniosek był kompletny, nie zawierał braków i pomimo to od dnia jego złożenia organ nie wydał decyzji w sprawie i nie podjął innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej, ma istotny wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, zaś przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2023 , poz. 259 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z kolei w związku z wyartykułowanym pod adresem organu zarzutem przewlekłości wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia zarówno z bezczynnością , jaki i z przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ . Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 9 lutego 2022 r. (data wpływu wniosku do organu) organ wprawdzie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i terminie jego zakończenia w ciągu 60 dni , ale jednocześnie dopiero po 6 miesiącach podjął kolejną i ostatnią czynność w sprawie. Czynnością tą było wystąpienie - pismem z dnia 2 sierpnia 2022r.- do służb o udzielenie informacji o skarżącej , kiedy to sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika , aby strona była wzywana do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku . Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co wymaga podkreślenia, są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności i zaczyna działać, podejmuje w sprawie czynność po prawie 6 miesiącach od jego wpłynięcia. Ponadto Wojewoda – poza pismem z dnia 9 lutego 2022r. - nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt sprawy nie wynika również, czy złożone przez skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie , naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez ponad 14 – miesięczny okres aktu – decyzji ( na dzień wyrokowania w sprawie w aktach brak bowiem wzmianki o wydaniu przez organ rozstrzygnięcia ) , Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności formalnej , a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. . Jednocześnie Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), stwierdzając, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej , w tym również w zakresie postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności i przewlekłości ,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). .