I OSK 553/05

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Zygmunt Zgierski, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 3112/02 w sprawie ze skargi B. i J. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 26 stycznia 2005 r. sygn. akt WSA/Po 3112/02, oddalił skargę B. i J. małż. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie O. gm. P., oznaczonej nr geod. 32/10 o pow. 3,19 ha. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że pismem z 7.IX.2000 r. B. L. (poprzednia współwłaścicielka) zwróciła się do Gminy W. z wnioskiem o zwrot całości lub części nieruchomości oznaczonej poprzednio nr ewid. 32/2 o powierzchni 3,37 ha, położonej w obrębie O. Gm. P. Wniosek ten przekazany został zgodnie z właściwością Staroście Powiatowemu w S. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta od J. i B. małż. L. aktem notarialnym nr A. 3271/77 z 16.IX.1977 r., sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Produkcji Pomocniczej i Montażu Budownictwa Rolniczego w W. Gmina W. nabyła prawo użytkowania wieczystego spornej działki Nr 32/10 o pow. 3,19 ha w wolnym obrocie, na podstawie umowy sprzedaży (odpłatnie) w formie aktu notarialnego w dniu 13.III.1997 r. W dniu 28.XI.2000 r. do toczącego się postępowania przystąpił J. L., drugi poprzedni współwłaściciel nieruchomości. Wnioskodawcy w dniu 24.IV.2001 r. ograniczyli swój wniosek o zwrot nieruchomości do terenu obejmującego działkę nr 32/10. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże art. 229 powołanej ustawy wyklucza żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiła sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w księdze wieczystej nr 8159 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Słupcy, dla nieruchomości oznaczonej nr geod. 32/10 o pow. 3,19 ha położonej we wsi O. gm. P., ujawnione jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz gminy W. na podstawie umowy sprzedaży z 13.III.1997 r. Prawa nabywcy zostały ujawnione w tej księdze wieczystej w dniu 28.V.1997 r. przed wejściem w życie ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu żądania. W tej sprawie bowiem miał zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. B. i J. małżonkowie L. wnieśli na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego , w której zarzucali organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na stanowisko wyrażone przez M. Wolanina w artykule zatytułowanym Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami – omówienie zasadniczych zmian (M. Praw. 2000/4/207- t.7) podnieśli, że pod pojęciem osób trzecich, o których mowa w cyt. wyżej przepisie nie mieszczą się podmioty publicznoprawne. W piśmie procesowym, stanowiącym uzupełnienie skargi z 25.I.2005 r. skarżący dodatkowo powołali się na uchwałę NSA z 25.X.1999 r. sygn. OPK 26/99 konkludując, że wyrażony w niej pogląd prowadzący do stwierdzenia, że gmina nie jest osobą trzecią o jakiej mowa w art. 229 cyt. ustawy może mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uznał skargi za zasadną. Zgodnie z art. 229 ustawy z 21.VIII.1997r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem – zdaniem Sądu – do oceny, czy Gmina W. nabywając w drodze umowy sprzedaży prawo użytkowania wieczystego działki nr 32/10 położonej w obrębie O. Gm. P., ujawnione na rzecz tej Gminy w księdze wieczystej przed dniem 1.I.1998 r. jest osobą trzecią w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przedstawienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w okresie od jej nabycia przez Skarb Państwa do dnia uzyskania przez Gminę W. użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta od skarżących na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Produkcji Pomocniczej i Montażu Budownictwa Rolnego w W. w dniu 16.IX.1977 r. w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie decyzją z 4.V.1994 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.V.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę W. nieodpłatnie nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr 32/10, położonej w obrębie wsi O. Z dniem 1.I.1995 r. z Gminy W. wyodrębniono i utworzono Gminę P. i przedmiotowa nieruchomość znalazła się na terenie tej gminy. Notarialną umową sprzedaży z 10.IV.1996 r. przedsiębiorstwo komunalne w likwidacji – Przedsiębiorstwo Produkcji Przemysłowej Budownictwa Rolniczego "S." z siedzibą w W., jako użytkownik wieczysty gruntu komunalnego położonego we wsi O., stanowiącego działkę nr 32/10 o pow. 3,19 ha sprzedało na rzecz "S." Spółki z o.o. z siedzibą w W., prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej działki oraz własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Następnie notarialną umową sprzedaży z dnia 13.III.1997 r. "S." Spółka z o.o. z siedzibą w W., przeniosła na rzecz Gminy W. w zamian za długi, prawo użytkowania wieczystego działki nr 32/10 o pow. 3,19 ha położonej we wsi O., stanowiącej własność Gminy W., a także własność budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Ujawnienie w księdze wieczystej Gminy W. jako nabywcy prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nastąpiło 28.III.1997 r. (k. 203 akt adm.). Z przedstawionych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że Gmina W. uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Pozycję gminy jako samodzielnego równorzędnego uczestnika stosunków cywilnoprawnych, w wyniku których nabywa ona określone prawa majątkowe, należy odróżnić od pozycji gminy nabywającej owe prawa majątkowe w oparciu o akty o charakterze wywłaszczeniowym, czy w oparciu o ustawę z 10.V.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W pierwszej z powołanych wyżej sytuacji, gmina pozostaje w związku z jej publicznoprawną rolą nosiciela imperium przejętego od państwa. Taki charakter ma natomiast przekazanie państwowej nieruchomości gminie na podstawie cytowanej wyżej ustawy komunalizacyjnej. Dlatego w rozpoznawanej sprawie istniały - w ocenie Sądu - podstawy do uznania Gminy W. jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew przekonaniu skarżących, powyższy pogląd nie pozostaje w opozycji ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z 25.X.1999 r. sygn. OPK 26/99 (ONSA 2000/1/11).Powołana uchwała dotyczyła bowiem sprawy o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie tej bowiem gmina nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości od Skarbu Państwa, a następnie przed 1.I.1998 r. uzyskała własność tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy z 10.V.1990 r. W rozpoznawanej sprawie Gmina W. nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości od spółki prawa handlowego w obrocie cywilnoprawnym. Podobne do występującego w rozpoznawanej sprawie zagadnienie było przedmiotem rozważań NSA w sprawie zakończonej wyrokiem z 9.X.2001 r. sygn. akt I SA 675/00. Lex 77632.W motywach wskazanego wyroku Sąd m.in. stwierdził, że "Skarb Państwa, wykonując swe uprawnienia w ramach dominium i jako podmiot prawa cywilnego, uzyskując własność nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej przed dniem 1.I.1998r. może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Sąd orzekający w tej sprawie podziela przytoczony wyżej pogląd oraz argumenty, które legły u jego podstaw. W konsekwencji należało uznać, że nabycie przez Gminę W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i ujawnienie tego w księdze wieczystej przed 1.I.1998 r. wyłączało możliwość rozpoznania wniosku skarżących o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę kasacyjną wnieśli B. i J. L., reprezentowani przez Radce prawnego A. P. zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż nabycie przez Gminę W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie O., gmina P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 32/10 i ujawnienie nabywcy tego prawa w księdze wieczystej przed 1.I.1998 r. wyłącza możliwość rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości skarżącym. W ocenie skarżących, wbrew stanowisku Sądu I instancji, gmina W. nie jest osobą trzecią, o jakiej mowa w art. 229 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym jest dopuszczalne rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 tej ustawy. W rozstrzygnięciu sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie pogląd wyrażony przez NSA w uchwale pięciu sędziów z 25.X.1999r. OPK 26/99 "Gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie przed wejściem w życie ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzyskała własność tej nieruchomości, nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Powołana uchwała nie uzależnia statusu Gminy od rodzaju czynności, w drodze której gmina nabyła nieruchomość objętą wywłaszczeniem, stwierdzając jednoznacznie, iż pojęcie "osób trzecich" o jakich mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obejmuje ani gminy ani Skarbu Państwa. Powyższa teza znajduje również uzasadnienie w stanowisku przedstawicieli piśmiennictwa "Nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem obecnie – w chwili rozpatrywania wniosku jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. Jeżeli natomiast Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo nieodpłatnie przekazały taką nieruchomość na własność odpowiednio: Skarb Państwa określonej jednostce samorządu terytorialnego, a określona jednostka samorządu terytorialnego Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego należy przyjąć, iż nowi właściciele są objęci zakazem używania rzeczy na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i stanowiącym konsekwencję tego zakazu roszczeniem cywilnoprawnym z ust. 3 tego przepisu prawnego o zwrot zbędnej nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez B. i J. małż. L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26.I.2005 r., o którym wyżej mowa -Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Aktem notarialnym z 16.I.1977 r. J. i B. małż. L. zbyli w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Przedsiębiorstwo Produkcji Pomocniczej i Montażu Budownictwa Rolniczego we W., niezabudowaną nieruchomość oznaczoną jako działka nr 32/2 o powierzchni 3,37 ha położoną we wsi O. 7.IX.2000 r. B. L. wystąpiła do organu administracji publicznej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku tego przyłączył się pismem z 23.XI.2000 r. jej mąż J. L. Wzmiankowany wniosek wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu omawianej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 – zwrot wywłaszczonych nieruchomości – działu III tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Według art. 136 ww. ustawy z 21.VIII.1997 r. nieruchomość wywłaszczona – a za taką należy również uznać nieruchomość nabytą przez Państwo w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. – nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i jeżeli były właściciel lub jego spadkobierca, w przypadku niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia złożył wniosek o zwrot, to nieruchomość powinna mu zostać zwrócona. Przepis ten jednak doznaje ograniczenia w sytuacji określonej w art. 229 powołanej ustawy. Według tej normy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana, albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1.I.1998 r. tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi choćby spełnione były przesłanki z art. 136 ustawy. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż B. i J. małż. L. nie przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe. Stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr 32/10 o pow. 3,19 ha, położona we wsi O. Gmina P., stanowi na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z 10.V.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – własność gminy W. (decyzja Wojewody [...] z 4.V.1994 r.), a jej użytkownikiem wieczystym było Przedsiębiorstwo Produkcji Przemysłowej Budownictwa Rolniczego "S." w W. Przedsiębiorstwo to aktem notarialnym z 10.IV.1996 r. sprzedało przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego do gruntu wraz z prawem własności znajdującego się na gruncie budynku spółce prawa handlowego "S." Sp. z o.o. w W. Spółka "S." z kolei zbyła aktem notarialnym z 13.III.1997 r. Rep. A Nr 1616/97 użytkowanie wieczyste na nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., położonej we wsi O. działka 32/10 wraz z własnością znajdującego się na niej budynku na rzecz Gminy W. w zamian za długi Spółki. Powyższe wskazuje, że Gmina W. jako osoba prawna nabyła w obrocie cywilnoprawnym (będąc stroną umowy) prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt stanowiący własność Gminy W., prawa swoje (użytkowanie wieczyste gruntu i własność budynku) wynikające z umowy notarialnej kupna sprzedaży Gmina W. ujawniła w księdze wieczystej Kw 8159 urządzonej dla omawianej nieruchomości przed dniem 1.I.1998 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prawa te posiadała w dniu wejścia w życie ustawy, o której mowa. Nie może zatem ulegać żądnej wątpliwości, że Gmina W. jest "osoba trzecią" w rozumieniu powołanego art. 229 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza, że skarżącym roszczenie o zwrot ww. nieruchomości nie przysługuje. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania uchwała składu pięciu sędziów NSA z 25.X.1999 r. sygn. akt OPK 26/99 (ONSA 2000r. Nr 1, poz. 11). Uchwała ta bowiem – jak to słusznie zauważył Sąd I instancji – odnosiła się do innego stanu faktycznego. Uchwała, o której mowa związana jest z zasadą, iż w razie niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, obowiązek jej zwrotu na rzecz byłego właściciela bądź jego spadkobierców, obciąża Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli podmioty te w chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są jej właścicielami i władają nią. W przypadku tej sprawy Gmina W. nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie posiada prawo użytkowania wieczystego do niej, które nabyła w obrocie cywilnoprawnym w marcu 1997 r. Właścicielem nieruchomości jest Gmina W. i to ona obowiązana byłaby to jej zwrotu gdyby zostały spełnione przewidziane ustawą warunki umożliwiające zwrot. Ponieważ Gmina W. nabyła umową notarialną prawo użytkowania wieczystego i ujawniła się w księdze wieczystej przed 1.I.1998 r. jako użytkownik wieczysty działki nr 32/10 o pow. 3,19 ha położonej we wsi O. Gm. P. i właściciel znajdującego się na niej budynku, przeto stwierdzić trzeba, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w cytowanym art. 229 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami co powoduje, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie mogło być przez organ administracji publicznej prowadzone, bo byłemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot i organ przed którym zostało wszczęte wnioskiem małż. L. postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, obowiązany był umorzyć to postępowanie. To zaś wskazuje, że zaskarżony wyrok oddalający skargę małż. L. na decyzję organu administracji publicznej, umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu omawianej nieruchomości z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest zgodny z prawem. Z tych względów skargę kasacyjną jako niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.