II OSK 24/24

TEZY Dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 589/23 w sprawie ze skargi C. K., B. I., W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr SKO.Ma 420/628/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz C. K., B. I., W. K. kwoty po 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 589/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA we Szczecinie"), po rozpoznaniu skargi C. K., B. I., W. K. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium") z 18 kwietnia 2023 r. (nr SKO.Ma 420/628/23), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Przybiernów (dalej: "Wójt") z 19 grudnia 2022 r. (nr GGN.6730.64.2022.AS) w zakresie punktu 2 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta z 19 grudnia 2022 r., którym na wniosek skarżących wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wójta z 13 października 2022 r. nr 79/WZ/2022 o ustaleniu na wniosek D. B. (dalej: "inwestor") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego o dwa budynki gospodarcze na działce nr [...] obr. L., gm. P. (pkt 1) oraz na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówiono wstrzymania wykonania powyższej decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 152 § 1 "pkt 1" k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wskazującą, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w innym postępowaniu, jest decyzją tego typu, że może podlegać wstrzymaniu jej wykonania w prowadzonym po wznowieniu postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, gdy tymczasem, decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do jej wykonania w trybie przymusu administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na jego wynik tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., polegające na błędnej wykładni, że Kolegium uznając we wznowionym postępowaniu równoważność zarówno uchylenia jak i odmowy uchylenia przedmiotowej decyzji, uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na jego wynik tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że Kolegium rozpoznało sprawę także w zakresie postanowienia w przedmiocie jego wznowienia (pkt 1 postanowienia organu pierwszej instancji), które jest niezaskarżalne, gdy tymczasem pogląd taki w żadnym wypadku nie jest uprawniony zarówno w oparciu o lekturę treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji, jak zarzutów wniesionej skargi do WSA w Szczecinie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie; ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania 3. Pismem z 23 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wnioskodawcy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Istota sporu koncentruje się tu wokół zagadnienia prawnego, czy wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), może być wstrzymane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., czyli w ramach ochrony tymczasowej udzielanej w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. 4.5. Przechodząc do uzasadnienia stanowiska o dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. należy w pierwszej kolejności zauważyć, że kwestia ta wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnotować należy pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niedopuszczalne, albowiem decyzja ta nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, a nadto decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych (zob. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/20 - CBOSA). Według drugiego stanowiska, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., albowiem w przepisie tym chodzi o wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostająca w obrocie prawnym (por. np. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2716/16 oraz wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 889/23 - CBOSA). Na rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do tego, jakie akty administracyjne nadają się do wykonania, wskazują również komentatorzy do art. 152 k.p.a. (zob. np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, teza 7 do art. 152). 4.6. Za przyjęciem, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 152 k.p.a., przemawiają, po pierwsze, argumenty natury językowej i logicznej. Otóż w przepisie tym nie zawarto ograniczeń co do rodzaju decyzji, których wykonanie może być wstrzymane (lege non distinguente nec nostrum est distinguere). W szczególności, brak jest w art. 152 § 1 k.p.a. zastrzeżenia, że chodzi o wstrzymanie wykonania decyzji, która podlega przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Po drugie, odwołać należy się do argumentów natury systemowej. Pojęcie "wykonania decyzji" na gruncie art. 152 k.p.a. należy rozumieć w ten sam sposób, jak przyjmuje się to na gruncie art. 130 k.p.a. Chodzi tu zatem o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, obejmującym nie tylko możliwość wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej, ale również wywołanie przez daną decyzję skutków prawnych przewidzianych w relewantnych normach prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, z. 2 poz. 32; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2599/15; wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2440/20 - CBOSA). Tak szeroko rozumiana "wykonalność" decyzji koresponduje zatem z pojęciem mocy wiążącej aktu administracyjnego (por. np. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 263 oraz W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, teza 1 do art. 152). W tym kontekście należy dodać, że decyzja o warunkach zabudowy, jakkolwiek istotnie nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej ani nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to niewątpliwie przyznaje wnioskodawcy określone uprawnienia (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Przede wszystkim chodzi tu o możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania skutecznego zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, przeprowadzenia legalizacji obiektu budowlanego oraz dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 55 u.p.z.p. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 48b ust. 2 pkt 1 oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy nie są zresztą ograniczone do szeroko pojętego procesu budowlanego (zob. np. art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Po trzecie, ograniczenie pojęcia "wykonania decyzji" na gruncie art. 152 § 1 k.p.a. do kwestii wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej doprowadziłoby do istotnego ograniczenia zakresu ochrony tymczasowej udzielanej stronie, która poszukuje ochrony prawnej w ramach instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. W szczególności, z katalogu aktów prawnych, których wykonanie nie podlegałoby wstrzymaniu, należałoby wówczas a limine wyłączyć nie tylko wszystkie akty przyznające określone uprawnienia nie podlegające egzekucji administracyjnej, ale również decyzje administracyjne pozbawiające stronę określonych uprawnień. Tego rodzaju ograniczenie skuteczności środków prawnych przysługujących stronie w ramach postępowań nadzwyczajnych, w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), musi mieć wyraźną, nie budzącą istotnych wątpliwości interpretacyjnych, podstawę normatywną. W aspekcie konstytucyjnego wymogu skuteczności środków prawnych należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że katalog stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, zdeterminowany ogólną normą art. 28 k.p.a., nie zawsze będzie się pokrywał z katalogiem stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określonym szczególną regulacją przewidzianą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Po czwarte, dokonując wykładni art. 152 § 1 k.p.a. nie można wprost przenosić dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dodatkową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, nie przewidzianą w art. 152 § 1 k.p.a., jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienie NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 777/22, CBOSA). 4.7. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Otóż w postanowieniu Wójta z 19 grudnia 2022 r. nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji mającej przemawiać za odmową wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania takiej decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie w tej kwestii podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, to strona ma prawo oczekiwać, że jej wniosek o wstrzymanie wykonania zostanie rzetelnie rozpoznany przez organy w obu instancjach. Zewnętrznym przejawem i dowodem wywiązania się przez organy z tego obowiązku winna być właśnie treść uzasadnień postanowień dotyczących przedmiotowego wniosku. W kontekście zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. zgodzić należy się natomiast z Kolegium, że w zaskarżonym wyroku niezasadnie przyjęto, że Kolegium uchyliło się od merytorycznej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Otóż Kolegium dokonało takiej oceny, wyrażając pogląd, że prawdopodobieństwo takie wynosi 50%. Niezależnie od tego, czy taka ocena Kolegium była trafna w realiach niniejszej sprawy, to jednak została przeprowadzona. Równocześnie należy zastrzec, że w art. 152 § 1 p.p.s.a. nie chodzi o jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podobnie jak ma to miejsce w przypadku wymogu uprawdopodobnienia na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 153/22, OSP 2024/2/16 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1596/23 - CBOSA), musi to być prawdopodobieństwo odpowiednio wysokie. Dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. okoliczności sprawy, ocenione w świetle relewantnych norm prawa materialnego i procesowego, a także zasad logiki i doświadczenia życiowego, muszą wskazywać na to, że teza o możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest bardziej wiarygodna niż teza przeciwna. Innymi słowy, prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania winno wynosić co najmniej 51%. Wspomniany wymóg odpowiednio wysokiego prawdopodobieństwa koresponduje z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1966/20; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 588/22 – CBOSA). Dodać należy, że ta wstępna ocena winna dotyczyć kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania przez stronę terminów z art. 148 k.p.a., wystąpienia podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także ewentualnego upływu terminów przedawniających, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast w ramach stosowania art. 152 § 1 k.p.a. organ nie dokonuje wstępnej oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a., albowiem zbadanie tej przesłanki wymaga ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2895/18 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, 19 wyd., Nb 1 do art. 152). 4.8. Zasadnie natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. Otóż w świetle treści postanowienia Kolegium z 18 kwietnia 2023 r., gdzie jest mowa o utrzymaniu w mocy "zaskarżonego postanowienia organu I instancji", odczytanej w powiązaniu z treścią zażalenia z 9 stycznia 2023 r. (k. 110 akt administracyjnych), gdzie wskazuje się na zaskarżenie punktu II postanowienia Wójta z 19 grudnia 2022 r., jest oczywiste, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Kolegium nie było postanowienie Wójta w zakresie punktu 1, tj. w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania. To uchybienie WSA w Szczecinie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem z przyczyn wskazanych wyżej Sąd ten zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta w części obejmującej pkt 2 dotyczący odmowy wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 1 oraz art. 51 p.p.s.a.