II OSK 580/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 526/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2020 r., znak SKO.ZP/415/826/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 526/20, oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2020 r., znak SKO.ZP/415/826/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku S.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ul. K. [...] w K.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.K., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono, opierając skargę kasacyjną na podstawie: I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana, w oderwaniu od postępowania legalizacyjnego (naprawczego) prowadzonego względem tej inwestycji, w sytuacji w której toczyło się postępowanie naprawcze niezakończone prawomocną decyzją, b. art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, w oderwaniu od postępowania legalizacyjnego (naprawczego) prowadzonego względem tej inwestycji, w sytuacji w której toczyło się postępowanie naprawcze niezakończone prawomocną decyzją; c. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już zrealizowanego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku zobowiązania organu w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym do przedłożenia takowej decyzji; d. art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli bez uzasadnionej przyczyny, przez uznanie, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji w oderwaniu od postępowania legalizacyjnego (naprawczego) prowadzonego względem tej inwestycji, a tym samym uzależniające możliwość prowadzenia takiego postępowania wyłącznie od aktywności organu w danej sprawie; II. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c w zw. z art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skargi na decyzję i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów obu instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, iż organy administracyjne obu instancji wyjaśniły w sposób dostateczny wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy organy te nieprawidłowo i nierzetelnie przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie, a w tym nie rozpatrzyły w sposób wystarczający materiału dowodowego, w szczególności nie wzięły pod uwagę, że w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 28 sierpnia 2018 r. nie zostało zakończone postępowanie naprawcze ostateczną decyzją; b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już zrealizowanego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku zobowiązania organu w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym do przedłożenia takowej decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 526/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podstawowym problemem wyłaniającym się z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz wynikającym z postawionych zarzutów kasacyjnych jest dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy, której przedmiotem ma być inwestycja, której realizacja została już ukończona. Decyzja o warunkach zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), służy określeniu warunków prawnoprzestrzennych dla planowanej zabudowy, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu, bądź zmiany zagospodarowania terenu, która nie musi pociągać za sobą jego zabudowy. Zatem akt ten odnosi się, co do zasady, do planowanych przez inwestora zmian sposobu zagospodarowania terenu i warunków jego ewentualnej zabudowy. Wyjątek w tym względzie przewidują przepisy Prawa budowlanego normujące zasady i tryb legalizacji samowoli budowlanej, które nadają tej decyzji odmienną funkcję. W postępowaniu legalizacyjnym decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego na terenie, na którym doszło do samowoli budowlanej, jest bowiem traktowana jako szczególny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z 25.05.2021 r., II OSK 2286/18 LEX nr 3192373). Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z 30.06.2017 r., II OSK 2729/15, LEX nr 2340940), możliwe jest także wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej celem przedłożenia jej organowi nadzoru budowlanego w ramach prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy po przystąpieniu do realizacji robót budowlanych, a co za tym idzie również po ich wykonaniu, bez wykazania, że wnioskodawca działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 29.11.2022 r., II OSK 3585/19, LEX nr 3518346; zob. też wyroki NSA z: 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, LEX nr 1568297; 27.02.2014 r., II OSK 2332/12, LEX nr 1765834; 23.08.2018 r., II OSK 2084/16, LEX nr 2738403). Nie dotyczy to natomiast sytuacji, w której dochodzi do wydania takiej decyzji po wybudowaniu obiektu w celu uzyskania warunków dla przyszłego (nie obecnego) jego użytkowania lub podjęcia planowanych (nie zaś realizowanych albo zrealizowanych) robót budowlanych (wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 793/18, LEX nr 2626006). Mając powyższe na względzie należy przychylić się do stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, który uznał trafność rozstrzygnięć organów administracji, argumentujących brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach, w których wnioskowana zabudowa została już zrealizowana, zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wynikał z obowiązku nałożonego na inwestora przez organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) należało uznać za niezasadne. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c w zw. z art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit. a p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podnoszony zarzut miał zaś dotyczyć naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przywołany przepis został błędnie wskazany. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organy administracyjne wyjaśniły w sposób dostateczny wszelkie okoliczności istotne dla sprawy, podczas gdy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie wzięły pod uwagę, że w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy postępowanie naprawcze nie zostało zakończone decyzją ostateczną, należało przyjąć, odwołując się do wskazanych już wyżej powodów, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla trafnej oceny bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczącej zrealizowanej inwestycji. Wniosek inwestora nie miał bowiem formalnego związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym (organ nadzoru budowlanego nie nałożył na skarżącego kasacyjnie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej dopuszczalność realizacji zabudowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub też dokonanej przezeń wykładni prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.