III SA/Kr 617/23

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 617/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r., sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.NP/4115/45/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt SKO.NP/4115/45/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia 9 stycznia 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania A. K. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem S. K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 14 września 2022 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Ojciec skarżącej jest wdowcem. W oświadczeniu z dnia 14 września 2022 r. skarżąca wskazała, że musi sprawować całodobową opiekę nad ojcem, jest jedynym dzieckiem rodziców i osobą samotną. Skarżąca mieszka razem z ojcem. Z orzeczenia z dnia 8 października 2018 r. wynika, że ojciec skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 10 września 2018 r. Przyczyną niepełnosprawności są: choroby układu moczowego-płciowego (09-M) oraz choroby układu oddechowego i krążenia (07-S). W zaświadczeniu lekarskim z dnia 16 września 2020 r. wskazano, że ojciec skarżącej ma rozpoznaną chorobę Parkinsona od dwóch lat, występują urojenia wzrokowe i słuchowe oraz majaczenia. Ma zaburzenia pamięci. Z dołączonej do wniosku karty leczenia szpitalnego wynika, że ojciec skarżącej został przywieziony na SOR z powodu agresji wobec córki, wyskoczył przez okno, halucynował wzrokowo. Skarżąca dołączyła do wniosku zaświadczenie o ukończeniu kursu dla inwentaryzatorów handlowych, oświadczenie o stanie majątkowym, świadectwo pracy z 1995 r., umowę o pracę z 14 maja 1995 r., z 1 kwietnia 1995 r., umowę zlecenia z 1994 r. Z przeprowadzonego w dniu 23 września 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi z ojcem gospodarstwo domowe. Ojciec pobiera emeryturę w kwocie 2600 zł, a skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów. Skarżąca od 2008 r. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Ojciec skarżącej cierpi na chorobę Parkinsona, raka prostaty, demencję, nadciśnienie tętnicze, niewydolność krążeniową. Jest osobą leżącą, schorowaną, pampersowaną, wymagającą całodobowej opieki. Opieka skarżącej nad ojcem obejmuje przygotowanie posiłków, karmienie, przebieranie, podawanie leków. Skarżąca musiała zrezygnować z pracy, żeby zająć się schorowanym ojcem. Źródłem utrzymania rodziny jest wyłącznie emerytura ojca. Decyzją z dnia 11 października 2022 r. Wójt Gminy T. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2008 r., następnie została zarejestrowana jako bezrobotna, mimo propozycji pracy nie skorzystała z żadnej. Organ zwrócił uwagę, że zakres czynności opiekuńczych nad ojcem nie uzasadnia całkowitej rezygnacji z pracy przez skarżącą. W ocenie organu okoliczność, że skarżąca zrezygnowała z pracy dziesięć lat przed uzyskaniem przez ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad ojcem. W odwołaniu od decyzji skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Podniosła, że dopiero teraz stara się o świadczenie pielęgnacyjne, mimo że w 2008 r. musiała zająć się cierpiącą na demencję matką. Skarżąca wskazała, że zrezygnowała z zatrudnienia w 2008 r. z powodu opieki nad matką. Kiedy wracała z pracy zdarzało się jej zastać nadpalone panele nad kuchnią gazową, odkręcone kurki z gazem. Skarżąca chciała wyjechać na zbiory pieczarek do Niemiec, ale ojciec nie był w stanie sam sobie poradzić z opieką nad matką. W kolejnych miesiącach matka wymagała całodobowej opieki i pilnowania, aby nie wyszła z domu. W kolejnych latach stan zdrowia matki się pogarszał, przez ostatnie lata pozostawała unieruchomiona w łóżku, zmarła w 2019 r. Skarżąca podkreśliła, że w czasie opieki nad matką nie była w stanie podjąć, ani poszukiwać pracy. Skarżąca w 2019 r. odmówiła przyjęcia oferty pracy wyjaśniając, że opiekuje się niedołężnymi rodzicami, w rezultacie została pozbawiona statusu bezrobotnego. Decyzja Prezydenta Miasta T. została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego, a postępowanie umorzono. Po śmierci matki, ojciec skarżącej zaczął mieć omamy wzrokowe i słuchowe. W czasie pandemii skarżąca straciła dostęp do lekarzy, a stan ojca systematycznie się pogarszał. W maju 2020 r. ojciec wyskoczył z okna majacząc. Skarżąca podniosła, że ojciec jest agresywny słownie i fizycznie względem niej. Od stycznia 2021 r. ojciec skarżącej nie chodzi. Ojciec nie jest w stanie się samodzielnie załatwiać, załatwia się czasami pod siebie, bo ściąga z siebie pampersy. Skarżącej czasami udaje się go zawieść do mycia, ale kiedy jest agresywny musi prosić o pomoc sąsiadów. Ojciec skarżącej stracił praktycznie zdolność komunikowania swoich potrzeb, Nie jest w stanie wykonać najprostszych czynności wokół siebie, wymaga całodobowej opieki. Skarżąca nie chce oddawać ojca do DPS. Z dołączonej oceny według skali Barthel wynika, że ojciec skarżącej jest całkowicie niesamodzielny. Decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumentację medyczną ojca skarżącej, ustalenie jakich czynności wymaga ojciec skarżącej ze względu na swój stan zdrowia. Do akt dołączono dokumentację medyczną, z której wynika, że: 21 maja 2020 r. ojciec skarżącej złamał nogę, cierpi na nowotwór złośliwy gruczołu krokowego, chorobę Parkinsona, chorobę nadciśnieniową, chorobę refluksową żołądkowo-przełykową, owrzodzenia odleżynowe. Skarżąca przedłożyła również dokumentację medyczną matki. Oświadczyła, że zrezygnowała z zatrudnienia w 2008 r. z powodu konieczności opieki nad matką. Opieka nad ojcem jest całodobowa, obejmuje: podmywanie, wymianę pampersów, przekładanie na bok, oklepywanie, natłuszczanie miejsc wrażliwych na odleżyny, ubieranie, przebieranie, zakładanie pampersów, podawanie leków, napojów, przygotowanie jedzenia- lekkostrawnego i miksowanego, podanie go, karmienie, mierzenie ciśnienia, saturacji, gimnastykę stawów, wykup leków, rejestrację do lekarzy, konsultacje, pranie, sprzątanie, wietrzenie pokoju, palenie w piecu, monitorowanie stanu ojca w nocy. Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. Wójt Gminy T. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zreferował przebieg postępowania, wskazał na nowe dowody przedłożone przez skarżącą. Zwrócił uwagę, że skarżąca nie pracuje od 2008 r., a zatem 10 lat przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności ojca. W rezultacie, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad ojcem. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę stanu faktycznego dotyczącą spełnienia przez skarżącą warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że organ w ogóle nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącą dowodów, które wykazywały, że od 2008 skarżąca zrezygnowała z pracy celem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca podniosła, że ustawa przewiduje dwie przesłanki: rezygnacji i niepodejmowania zatrudnienia. Decyzją z dnia 1 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. Kolegium wskazało, że do 2008 r. skarżąca była zatrudniona w J., następnie zarejestrowana jako bezrobotna, nie podjęła żadnej z proponowanych ofert pracy, ani szkoleń. W ocenie organu oznacza to, że skarżąca nie była zainteresowana żadnym zatrudnieniem. W rezultacie, zasadne jest w ocenie Kolegium stwierdzenie, że pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej przez skarżącą a opieką nad ojcem nie zachodzi związek przyczynowy. Skarżąca zakończyła zatrudnienie w 2008 r. a wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w 2022 r. Organ zwrócił uwagę, że w wywiadzie środowiskowym wskazano "leczona/rehabilitacja", co prowadzi do wniosku, że przyczyną braku zatrudnienia skarżącej jest jej stan zdrowia, a nie opieka nad ojcem. Organ podniósł, że matka skarżącej uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe w 2012 r., jednakże skarżąca nie wystąpiła do organów o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że doszedł do wniosku, że przyczyną rezygnacji z zatrudnienia był upływ czasu, na jaki została zawarta umowa, a nie konieczność opieki nad matką. Skarżąca ponadto wraz z ojcem realizowała obowiązek alimentacyjny względem matki. Zdaniem Kolegium skarżąca w tym czasie mogła podjąć zatrudnienie. W ocenie SKO w Tarnowie zakres opieki skarżącej nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby wykluczał zatrudnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła : - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię pojęcia sprawowania opieki nad ojcem i uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego oraz związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zebranych dowodów, brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenie zasady prawdy materialnej, co skutkowało przyjęciem wadliwych ustaleń faktycznych, iż ojciec skarżącej nie wymaga stałej i długotrwałej opieki, a skarżąca nie podejmuję pracy nie z uwagi na konieczność sprawowania nad nim opieki, lecz z przyczyn zależnych tylko od siebie. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne są następujące okoliczności: skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w 2018 r., skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2008 r., a od 2008 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna. Bezsporny jest zakres opieki wykonywanej przez skarżącą. Sporną okolicznością jest natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad ojcem, a także ocena czy zakres opieki skarżącej nad ojcem jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu zarówno organy I, jak i II instancji ustalając okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pominęły część znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. wyjaśnień skarżącej oraz dokumentów obrazujących stan zdrowia ojca i matki skarżącej. Tym samym, organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji przyjęto, niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad ojcem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Podkreślić należy, że ustawodawca nie określa terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem ocena spełnienia tej przesłanki musi być dokonywana na moment wydawania decyzji, ewentualnie na moment wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Zwrócić należy uwagę, że organy nie odniosły się w ogóle do przedstawionej szczegółowo przez skarżącą historii opieki nad matką, opieki nad ojcem oraz przedłożonych przez skarżącą dokumentów obrazujących przebieg choroby matki i ojca. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w 2008 r. skarżąca rozpoczęła opiekę nad chorą i niepełnosprawną matką, a po jej śmierci musiała zająć się niepełnosprawnym ojcem. Równocześnie, skarżąca wyjaśniła w toku postępowania, że nie miała wiedzy o możliwości starania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, kiedy tę wiedzę uzyskała, złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Co więcej, w ocenie Sądu nie można czynić zarzutu skarżącej, że wcześniej nie korzystała z możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego dla uzasadnienia odmowy jego przyznania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Tymczasem, organy nie rozważyły w ogóle przesłanki niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, koncentrując się jedynie na przesłance rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżącą historia zatrudnienia wraz z historią opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami, daje podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Zdaniem Sądu z okoliczności niniejszej sprawy, zakresu przedstawionych przez skarżącą czynności opiekuńczych, a także charakteru schorzeń ojca skarżącej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy bez szkody dla opieki jakiej wymaga ojciec, a nawet bez szkody dla bezpieczeństwa ojca skarżącej. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej cierpi na nowotwór złośliwy gruczołu krokowego, chorobę Parkinsona, chorobę reflukosową, jest osobą leżącą, pampersowaną, ma trudności w komunikowaniu swoich potrzeb, bywa agresywny. Ze sporządzonej w dniu 21 października 2022 r. oceny pacjenta według skali Barthel wynika, że ojciec skarżącej jest osobą całkowicie niesamodzielną. W rezultacie, przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące oceny, czy zakres opieki wyklucza, czy też nie podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią całokształt zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności przedłożoną przez skarżącą dokumentację medyczną, wyjaśnienia skarżącej, ustalą stan zdrowia ojca skarżącej, zakres koniecznej opieki, a następnie ocenią, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 u.ś.r. a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnią zgodnie z art. 107 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł w jak w sentencji wyroku.