VI SA/Wa 1609/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nakładającą na Pana M. G. (dalej zwanego także "skarżącym") karę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) za nieprzestrzeganie porządku portowego przez niewłaściwą pod względem bezpieczeństwa organizację uprawiania żeglugi swoim statkiem "[...]" na wodach morskich w porcie [...] i przez używanie statku do działalności gospodarczej (reklama na wodzie) bez wymaganych dokumentów bezpieczeństwa statku, a także przez używanie statku niezgodnie z przeznaczeniem określonym w posiadanych dokumentach. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2012 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez skarżącego Przepisów portowych (Zarządzenie nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego Morskiego w Gdyni z dnia 14 czerwca 2005 r. - Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 69, poz. 1312, z późn. zm.)) dotyczących zachowania porządku portowego wskutek uprawiania żeglugi łodzią (katamaran platforma "[...]") wożącą reklamę na wodach portowych bez zezwolenia kapitana portu [...], powodując tym samym zagrożenie bezpieczeństwa żeglugi dla innych jednostek korzystających z akwenów portowych. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję, znak: [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) za zakłócenie porządku portowego przez niewłaściwą pod względem bezpieczeństwa organizację uprawiania żeglugi statkiem "[...]" na wodach morskich w porcie [...] i przez używanie statku niezgodnie z przeznaczeniem określonym w dokumentach. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł szereg zarzutów dotyczących zarówno niezgodności zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym oraz prawnym, jak i niedotrzymania przez organ I instancji obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rezultatem ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję, znak: [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) za nieprzestrzeganie porządku portowego przez niewłaściwą pod względem bezpieczeństwa organizację uprawiania żeglugi swoim statkiem "[...]" na wodach morskich w porcie [...] i przez używanie statku do działalności gospodarczej (reklama na wodzie) bez wymaganych dokumentów bezpieczeństwa statku, a także przez używanie statku niezgodnie z przeznaczeniem określonym w posiadanych dokumentach. Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na skarżącego był art. 56 pkt 9 oraz art. 57 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz naruszenie przez stronę postępowania § 10 ust. 1 Przepisów portowych. Wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z mocy art. 57 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Od powyższej decyzji skarżący ponownie złożył odwołanie. Rozpoznając niniejsze odwołanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał przepisy obowiązujące w przedmiotowym postępowaniu. Na wstępie organ wyjaśnił, że karę ponosi w sprawie niniejszej właściciel jednostki "[...]", bowiem jest użytkownikiem portu, korzysta z niego i tym samym odpowiada za naruszenia Przepisów portowych przez jednostkę. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności, kto w danym momencie uprawia żeglugę. Odnosząc się do argumentów skarżącego organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż w treści zaskarżonej decyzji "brak jest wskazania podstaw i nakazu właściwego uprawiania żeglugi, która jest uznawana za bezpieczną na wodach portu [...]". Zdaniem organu, rozpatrywana decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak NR [...], zawierała wystarczające uzasadnienie uznania żeglugi jednostki "[...]" za zagrażającą bezpieczeństwu w porcie. Zawierała ona w swej treści szereg znamion, które charakteryzują właściwy pod względem bezpieczeństwa sposób pływania na obszarach portów leżących w zakresie właściwości terytorialnej Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]. Organ I instancji słusznie wymienił: poruszanie się prawą stroną toru wodnego kanału portowego w sposób uporządkowany (statek za statkiem), zakaz poruszania się w poprzek toru wodnego (w tym zakaz przecinania toru w miejscach do tego niewyznaczonych), obracanie statków tylko w miejscach do tego wyznaczonych (obrotnice portowe), utrzymywanie stałego kontaktu ze służbą nadzorującą i koordynującą ruch statków w porcie. Z kolei nakaz właściwego uprawiania żeglugi wynika wprost z treści § 10 ust. 1 Przepisów portowych. Organ odwoławczy podkreślił, że za niedopuszczalny należy uznać tok argumentacji pełnomocnika strony, który starając się dowieść braku naruszania przez stronę Przepisów portowych, przywołuje fakt niewłaściwego zachowania w porcie innych, bliżej niesprecyzowanych jednostek. Fakt złej praktyki morskiej innych użytkowników portu pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i nie może mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnej podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia § 10 ust. 1 Przepisów portowych. W ocenie organu odwoławczego, z protokołów przesłuchań świadków - sterników jednostki "[...]", M. Wasilewskiego i A. Koszelowa, wynika, że statek "krążył" na trasie od [...] do [...], wielokrotnie przecinając tor wodny na [...]. Zeznania te potwierdzają zatem wielokrotne wykonywanie przez jednostkę "[...]" zwrotów nieprzewidywalnych dla innych użytkowników portu [...]. W tym zakresie organ uznał za niewystarczające wyjaśnienia skarżącego, który wskazywał, że jednostki dopływające do Mostu Zielonego, którego wysokość nie pozwała im płynąć dalej, "muszą jakoś zawrócić". Zdaniem organu, takie stwierdzenie byłoby ewentualnie zasadne przy jednorazowym zawróceniu statku przed mostem, dyktowanym nieznajomością akwenu, jednak nie można tego powiedzieć przy krotnym wykonywaniu manewru jednego dnia, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy odnosząc się do dalszych argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że samo poruszanie się po porcie niezgodnie z Przepisami portowymi stwarza stan zagrożenia, który może, ale nie musi prowadzić do bezpośredniej kolizji. Niebezpieczeństwo to nie tylko konkretna sytuacja, która wprost prowadzi do powstania szkody, ale też utrzymujący się stan niezgodny z przepisami bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, kwestionującego tezę organu I instancji, który uznał jednostkę "[...]" za statek morski, organ II instancji podzielił opinię skarżącego w tej materii. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie status jednostki nie ma bezpośredniego wpływu na kwestię naruszenia przez nią § 10 ust. 1 Przepisów portowych. Organ II instancji uznał bowiem jednostkę "[...]" za statek żeglugi śródlądowej uprawiający żeglugę na wodach morskich. Tym samym ma do niej zastosowanie art. 111 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368, z późn. zm.), uzależniający żeglugę jednostek śródlądowych na wodach morskich od spełnienia dodatkowych wymagań w zakresie bezpiecznego uprawiania żeglugi, dotyczących w szczególności wyposażenia w środki ratunkowe, sprzęt sygnałowy i ochrony przeciwpożarowej, określonych, w drodze zarządzenia, przez dyrektora urzędu morskiego właściwego dla rejonu uprawianej żeglugi. Tym samym organ przyjął, że jednostka "[...]" mogła pływać w porcie w oparciu o wymogi dyktowane przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.). Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy wyjaśnił również, że oględziny statku "[...]" przeprowadzone przez funkcjonariuszy portu [...] w dniu [...] września 2012 r., w celu oceny statku pod kątem bezpieczeństwa żeglugi zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ stanął na stanowisku, że funkcjonariusze portu, którzy przeprowadzili niniejsze czynności mają należyte uprawnienia i wiedzę do występowania w charakterze przedstawicieli organu I instancji do dokonywania inspekcji i oceny jednostki pod względem bezpieczeństwa żeglugi. Dlatego też, organ uznał za niecelowe powoływanie biegłego do oceny statku "[...]". Organ odwoławczy uznał za słuszny zarzut skarżącego, którego zdaniem organ I instancji nie powinien powoływać się na artykuł ze stron internetowych "[...]". Zdaniem organu odwoławczego, o ile artykuł taki może stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu zgodnie z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), to nie może być mowy o jakimkolwiek powoływaniu się na ww. artykuł w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej oraz cytowaniu przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Mimo niewłaściwego odniesienia się w uzasadnieniu do opinii zaczerpniętych z artykułu internetowego, organ II instancji stwierdził, że nie miało ono wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pełni powtórzył zarzuty podnoszone na etapie postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie § 10 Przepisów portowych (Zarządzenie nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 14 czerwca 2005 r. Przepisy portowe - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 69, 1312, z późn. zm., dalej zwane Przepisy portowe), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż skarżący swoim działaniem dopuścił się naruszenia tego przepisu; 2. naruszenie art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż opinia biegłego w sprawie administracyjnej może zostać zastąpiona przez oświadczenie, czy oględziny dokonane przez przedstawicieli/pracowników organu administracyjnego prowadzącego postępowanie administracyjne; 3. naruszenie art. 89 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynika sprawy, poprzez niewyznaczenie rozprawy w sytuacji, w której było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin; 4. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 5. naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, na skutek przeprowadzenia postępowania w sposób rażąco wręcz godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 6. naruszenie art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, na skutek braku jakichkolwiek informacji dla strony postępowania w zakresie prawa, zmierzających do wyjaśnienia sytuacji prawnej strony, a w szczególności wobec braku jednoznacznego wskazania, jakie działania powinien podjąć skarżący w celu uniknięcia w przyszłości zastrzeżeń ze strony organów administracji odnośnie eksploatacji jednostki "[...]". W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga M. G. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiadają prawu. Na mocy powyższych rozstrzygnięć organów administracji na skarżącego nałożona została kara pieniężna w kwocie 500 złotych za nieprzestrzeganie porządku portowego przez niewłaściwą pod względem bezpieczeństwa organizację uprawnienia żeglugi statkiem "[...]" na wodach morskich w porcie [...] i przez używanie statku do działalności gospodarczej (reklama na wodzie) bez wymaganych dokumentów bezpieczeństwa statku a także przez używanie statku niezgodnie z przeznaczeniem określonym w posiadanych dokumentach. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 56 pkt 9 oraz art. 57 § 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz naruszenie przez stronę § 10 ust. 1 zarządzenia porządkowego nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 14 czerwca 2005 r. Przepisy portowe (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego nr 69 poz. 1312 z późn. zm.). W skardze na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. M. G. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 84 i 89 § 2 k.p.a., jak również prawa materialnego - § 10 Przepisów Portowych. Wobec powyższego Sąd w pierwszym rzędzie zbadał zasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów formalnych, albowiem dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest wykazywanie naruszeń prawa materialnego. Według oceny Sądu organy prowadzące postępowanie nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 84 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w okolicznościach danej sprawy nie było konieczne dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, albowiem organ dysponował protokołem oględzin katamaranu skarżącego. Dowód ten przeprowadzony w trybie art. 85 k.p.a. był wystarczający do ustalenia konstrukcji ww. jednostki pływającej, albowiem oględziny zostały dokonane przez kpt. ż.w. R. R. i st. oficera T. S., a więc przez funkcjonariuszy posiadających należytą wiedzę i praktykę do występowania z upoważnienia organu i dokonywania inspekcji oraz oceny jednostek w zakresie bezpieczeństwa żeglugi. Należy mieć na uwadze, że użyte w art. 84 § 1 kpa słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ był władny poprzestać na ustaleniach zawartych w protokole oględzin w celu realizacji zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. i zbędnym było w tej sytuacji wyznaczyć rozprawę. W świetle art. 89 k.p.a. rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego i wyznaczenie jej w danej sprawie powinno nastąpić wtedy, gdy wystąpią przesłanki przewidziane w tym przepisie. W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie wyjaśniające w formie tzw. postępowania gabinetowego. W sprawie występowała bowiem tylko jedna strona, skarżący był obecny przy przesłuchaniu świadków, miał również możliwość ustosunkowania się do sporządzanego protokołu z oględzin katamaranu. Zapewnione więc zostały wszystkie reguły postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło również do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie było bowiem prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. zaś skarżący i jego pełnomocnik byli informowani o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, na co wskazuje znajdująca się w aktach sprawy korespondencja. Według oceny Sądu, sprawa została wyjaśniona należycie zaś postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ dało podstawę do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się naruszenia § 10 Przepisów portowych, co zgodnie z art. 56 pkt 9, art. 57 § 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej. Z treści § 10.1 Przepisów portowych wynika, że "wszystkie osoby korzystające z portów lub ich urządzeń zobowiązane są do zachowania porządku, przedsięwzięcia środków ostrożności dla zachowania bezpieczeństwa w porcie i uniknięcia szkód w urządzeniach portowych, szkód wzajemnych oraz szkód w środowisku naturalnym. Organy orzekające w sprawie zarzuciły skarżącemu niewłaściwą pod względem bezpieczeństwa organizację uprawiania żeglugi swoim statkiem "[...]" na wodach morskich w porcie [...], używanie statku do działalności gospodarczej (reklama na wodzie) bez wymaganych dokumentów bezpieczeństwa statku oraz używanie statku niezgodnie z przeznaczeniem w posiadanych dokumentach. Ww. zachowania stanowiły nieprzestrzeganie porządku portowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji na podstawie materiału dowodowego, w tym w oparciu o zeznania świadków, oględziny i zgromadzoną dokumentację wykazały zasadność postawionych skarżącemu zarzutów i naruszenie przez to § 10 ust. 1 Przepisów portowych. Przepis ten został sformułowany ogólnie, ale niewątpliwie stwierdzony i opisany przez organ sposób poruszania się katamaranu skarżącego po wodach morskich w porcie [...] stanowił zagrożenie bezpieczeństwa dla innych jednostek tam się znajdujących. Również używanie katamaranu do działalności gospodarczej (reklama na wodzie) bez wymaganych dokumentów bezpieczeństwa statku i niezgodnie z przeznaczeniem określonym w dokumentach stanowi naruszenie normy nakazującej przedsięwzięcie odpowiednich środków ostrożności, co jest również naruszeniem porządku, obowiązującego w porcie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż bywały przypadki, że statek skarżącego poruszał się środkiem toru wodnego, stawał w poprzek toru w dryfie celem lepszego wyeksponowania zamieszczonej na banerach reklamy. Poza tym katamaran wielokrotnie poruszał się po wodach [...] i obracał w miejscach do tego nie wyznaczonych. Świadczy to, jak słusznie zauważył organ, o niewłaściwym zorganizowaniu przez skarżącego żeglugi i stworzeniu przez to potencjalnego niebezpieczeństwa dla innych użytkowników portu. Zgodnie z ustaleniami organu skarżący legitymował się dokumentem rejestracyjnym, orzeczeniem i certyfikatem Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego. Wynikało z nich, że statek spełnia wymogi jako jednostka służąca do uprawiania sportu i rekreacji. Tymczasem poza sporem pozostaje, iż katamaran, należący do skarżącego wyposażony został w banery reklamowe zainstalowane na specjalnej konstrukcji w kształcie dwuspadzistego składanego dachu, w 100 % pokrytego powierzchnią reklamową, tworzącego nadbudowę obu burt statku. Tak przebudowanego katamaranu skarżący używał w celach prowadzenia działalności gospodarczej a więc niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z posiadanych dokumentów. Poza tym przedstawiona przez skarżącego opinia (Analiza stateczności poprzecznej reklamy pływającej w zależności od siły naporu wiatru) nie mogła być uznana przez organ, albowiem została sporządzona przez nieupoważnioną osobę. Wszystkie te okoliczności świadczyły o naruszeniu § 10 Przepisów portowych i w świetle art. 56 pkt 9 uzasadniały nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Wprawdzie organ nie uzasadnił wysokości wymierzonej kary, jednakże należy mieć na uwadze, że jej wysokość nie jest wygórowana a zatem nie będzie stanowić dla skarżącego istotnej dolegliwości. Z tych wszystkich względów wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.