III OSK 1369/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 7/22 w sprawie ze skarg A.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...],[...],[...]i [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi A.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: skarżąca) na cztery decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 listopada 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że trzema decyzjami z 21 września 2021 r. oraz decyzją z 22 września 2021 r. Związek Międzygminny "Centrum Zagospodarowania Odpadów – SELEKT" (dalej: Związek lub organ I instancji), wymierzył skarżącej za 2020 r. karę pieniężną w wysokości 1731,43 zł, 2352,40 zł, 6272.07 zł i 39,02 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu odpowiednio Gminy [...], Gminy [...], Gminy [...]i Miasta [...], będących członkiem Związku. Jako podstawę nałożenia kary Związek powołał art. 9x ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej: u.c.p.g.). Odwołania od powyższych decyzji złożyła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu czterema odrębnymi decyzjami z 30 listopada 2021 r. utrzymało zaskarżone decyzje organu I instancji w mocy. Skarżąca wniosła cztery skargi na powyższe decyzje z 30 listopada 2021 r. Sąd I instancji połączył sprawy ze skarg na powyższe decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że bezsporny jest poziom uzyskanego przez skarżącą recyklingu w stosunku do wymaganego poziomu 50%. Poza sporem jest również wysokość nałożonych kar obliczonych jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Brakujący poziom wyrażony w Mg, pomnożony o kwotę 270 zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490), pozwolił organowi I instancji wyliczyć wysokość kar pieniężnych. Podstawy do obliczenia kar pieniężnych ustalono w oparciu o zacytowane w decyzjach w sposób prawidłowy przepisy prawa oraz na podstawie sprawozdań za 2020 r. złożonych przez skarżącą. Dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącą. Wobec tego poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty, oraz wysokość wyliczonych kar pieniężnych, są wskazane prawidłowo. Kwestią sporną jest natomiast brak oceny przedmiotu i rozmiaru prowadzonej działalności przy wymierzaniu kary pieniężnej oraz niezastosowanie w sprawie art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do kwestii możliwości stosowania regulacji z działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne) w odniesieniu do kar z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nawet jednak przyjmując, tak jak organ odwoławczy, że skoro w u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to kodeksowa instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej znajduje zastosowanie, lecz trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że nie została spełniona żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy. Słusznie organy podniosły, że skarżąca jako podmiot profesjonalny miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na nim obowiązków. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary pieniężnej, musi w taki sposób zorganizować przedsiębiorstwo, żeby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca jako profesjonalista w branży, musi być świadoma wynikających z ustawy konsekwencji niedochowania poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków, o których stanowi art. 9g u.c.p.g. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów potwierdzających, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu, bądź dowodów potwierdzających że nie ponosi odpowiedzialności za taki stan rzeczy. Do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej może dojść tylko wówczas, gdy strona wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ponadto z akt sprawy nie wynika też, żeby skarżąca podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ nie miał obowiązku brać pod uwagę przedmiotu przeważającej działalności skarżącej, rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń. Wymierzenie kary pieniężnej jest bowiem następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, ponieważ jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter związany. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w tej sprawie nie mogło mieć zastosowania rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530). Rozporządzenie to weszło w życie 4 września 2021 r., a więc po wszczęciu postępowania w tej sprawie. Zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 3b ust. 3 u.c.p.g., który w tej sprawie nie znajdował zastosowania. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno dokonane przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. polegające na zastosowaniu wobec skarżącej art. 3b ust. 1 u.c.p.g. zamiast art. 3b ust. 3 u.c.p.g Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasadzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych ma ponowne przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczególnie, że przepisy w tym zakresie ulegały zasadniczym zmianom i ich prawidłowe zastosowanie wymagało uwzględnienia reguł intertemporalnych. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Norma z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązków za 2020 r., natomiast norma z art. 3b dotyczy lat następnych. Z tego też względu norma z art. 3b ust. 1 nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. Natomiast zgodnie z art. 3aa u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. W tej sprawie kary pieniężne zostały wymierzone za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, a zatem zastosowanie miał art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. W obecnym stanie prawnym, sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, określił minister właściwy do sprawy klimatu kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (art. 3b ust. 3 u.c.p.g.). Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które weszło w życie 4 września 2021 r. Przepisy tego rozporządzenia nie znajdowały jednak w tej sprawie zastosowania, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wynika to ze zmian wprowadzonych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawą z 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361). Na podstawie tej nowelizacji wprowadzono między innymi art. 3b ust. 3 u.c.p.g. w obecnym brzmieniu i uchylono art. 3b ust. 2 u.c.p.g., który w poprzednim stanie prawnym stanowił delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w art. 3b ust. 1; 2) sposobów obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę. Na podstawie uprzednio obowiązującej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. To rozporządzenie miało w tej sprawie zastosowanie, ponieważ zgodnie z art. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej: "Do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875)". W konsekwencji, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, w tej sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r., natomiast nie miał zastosowania art. 3b pkt 1b, który został wprowadzony dopiero na mocy powołanej nowelizacji z 17 grudnia 2020 r. W tak zakreślonych ramach prawnych brak jest podstaw do przyjęcia, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 10-11) skarżąca wskazuje na sprzeczność w rozważaniach Sądu I instancji, cytując przy tym fragment decyzji organu I instancji i wskazując na bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji zastosowanych tam obliczeń. Brak jest jednak wyjaśnienia przez skarżącą na czym ta sprzeczność polega oraz w jaki sposób nastąpił błąd w obliczeniach organu I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w tego rodzaju sprawach zastosowanie może mieć art. 189f k.p.a., chociaż kwestia ta była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości stosuje się art. 189f k.p.a. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżąca wskazuje, że "WSA winien ustalić czy 189f k.p.a. w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie". Natomiast nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w tej sprawie nie kwestionowały możliwości zastosowania tego przepisu w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej, ale nie znalazły przesłanek do odstąpienia od jej wymierzenia. Tej oceny skarżąca skutecznie nie podważyła. Jednocześnie skarżąca wskazuje, na dokonany przez organy i Sąd I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, jednak nie precyzuje w istocie na czym ten błąd miał polegać. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, a z akt sprawy nie wynika, że odpowiedź została sporządzona i podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że organ poniósł inne koszty związane z udziałem w postępowaniu kasacyjnym niż wynikające z udziału adwokata lub radcy prawnego.