I OSK 1646/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del.WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 725/21 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOC/5922/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 725/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOC/5922/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m st. Warszawy z 14 października 2020 r., umarzającą postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego - wszczęte wnioskiem [...] i [...] z dnia 11 lutego 1949 r. (data wpływu do Urzędu w dniu 16.02.1949 r.) w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], ozn. "Nieruchomość w mieście stołecznem Warszawie pod N [...] ", aktualnie oznaczonej jako część działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Organy wskazały, że ogłoszenie o wszczęciu postępowania nastąpiło 22 lutego 2017 r. W dniu 16 sierpnia 2017 r. [...] zgłosił swoje prawa w trybie art. 214b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W dniu 22 listopada 2017 r. upływał termin udowodnienia praw, do tego dnia [...] nie przedstawił jednak dokumentów potwierdzających bezpośrednie następstwo prawne po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Tym samym w tym dniu wygasały roszczenia dekretowe do przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, zgłaszając swój udział w postępowaniu skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o następstwie prawnym po dawnej właścicielce hipotecznej przedmiotowej nieruchomości [...] z d. [...] zmarłej 6 czerwca 1948 r. oraz jej córce [...], a poinformował jedynie o wszczętym postępowaniu spadkowym. W tych zaś okolicznościach zainicjowane w 1949 r. przez [...] i [...] postępowanie dekretowe podlegać musiało z mocy art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. umorzeniu, wobec wygaśnięcia w dniu 22 listopada 2017 r. przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu roszczenia. Innymi słowy, w sprawie zaistniała sytuacja braku prawnej możliwości skutecznego dochodzenia tego roszczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 214b § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez umorzenie postępowania, pomimo że ustalenie stron postępowania było możliwe. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Odmówić słuszności należało jedynemu postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia prawa materialnego, tj. art. 214b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). W myśl powołanego przepisu, w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako "dekret" lub "dekret z 26 października 1945 r.") umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust. 1). Podstawa do umorzenia zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Elementy jakie powinno zawierać ww. ogłoszenie oraz miejsce jego publikacji wskazano w art. 214b ust. 3 i 4 ustawy. Aby uznać, że organy, a za nimi Sąd Wojewódzki naruszyły wskazany przepis musiałaby zaistnieć sytuacja prawna w powołanym przepisie wskazana zaś przez organy i Sąd nie dostrzeżona i nie uwzględniona, czyli - wbrew zapisom tego przepisu - zgłosić we wskazanym czasie swoje prawa do nieruchomości a następnie w ciągu kolejnych 3 miesięcy udowodnić swe prawa lub następstwo prawne. W rozpoznawanej sprawie dniu 22 lutego 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy zamieścił ogłoszenie, w którym w myśl art. 214b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), wezwał Wnioskodawcę lub jego następców prawnych, oby w terminie sześciu miesięcy od dnia ukazania się niniejszego ogłoszenia zgłosili się do Urzędu, podając swój aktualny adres zamieszkania, a następnie w terminie kolejnych trzech miesięcy udowodnili swe prawa do nieruchomości, pod rygorem umorzenia postępowania dekretowego. Wskazano również w ogłoszeniu termin 6 miesięczny oraz kolejny, zawity - 3 miesięczny, po którego bezskutecznym upływie - postępowanie dekretowe zostanie umorzone, stosownie do art. 214b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Przepis został wprowadzony nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z dnia 25 czerwca 2016 r., która weszła w życie 17 września 2016 r. Celem jej wprowadzenia było usunięcie trwających po kilkadziesiąt lat stanów zawieszenia dotyczących sytuacji prawnych takich nieruchomości – czyli umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Terminy te nie mogą ulec przedłużeniu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2015 r., Kp 3/15 wskazał, że ich wygaśnięcie łączy się z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Co istotne krańcowa data, z którą wiązać należy opisany skutek uzależniona jest od aktywności strony postępowania. Jeżeli zatem strona nie zgłosi swego udziału w sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywającego do tego udziału, traci ona możliwość dochodzenia przewidzianego w art. 7 ust. 2 dekretu prawa z upływem ostatniego dnia tego terminu. Natomiast jeżeli strona swój udział zgłosi, lecz czyniąc to nie udowodni swoich praw (względnie nie wskaże adresu), to do wygaśnięcia jej roszczeń dekretowych dojdzie po upływie kolejnych trzech miesięcy, z tym że liczonych od dnia zgłoszenia udziału w postępowaniu. Udowodnienie swoich praw przez zgłaszającego udział w postępowaniu obejmuje zarówno wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości należnego przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został on już wykazany w dacie składania wniosku), jak też wykazanie (udowodnienie) następstwa prawnego po byłym właścicielu, jeżeli udział w sprawie zgłasza taki następca. [...] w dniu 16 sierpnia 2017 r. – a zatem w terminie sześciomiesięcznym od ogłoszenia Prezydenta m.st. Warszawy – ujawnił się jako spadkobierca (po [...] i [...]) przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawił kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa Wydział I Cywilny z 23 listopada 1988 r., sygn. akt I Ns 1299/88, o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] i [...] (z domu [...]). Nie dysponował on jednak wówczas, a także nie dysponował w zawitym terminie trzymiesięcznym na udowodnienie praw (tj. 22 lutego 2017 r.), dokumentami potwierdzającymi bezpośrednie następstwo prawne po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 1025 Kodeksu cywilnego mogło to być wyłącznie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. W tych okolicznościach, w ocenie organu, postępowanie zainicjowane w dniu 11 lutego 1949 r. przez [...] i [...] musiało podlegać umorzeniu z mocy art. 214b ustawy wobec wygaśnięcia z dniem 22 lutego 2017 r. roszczenia z art. 7 ust. 2 dekretu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 680–688). Zgłaszający udział nie udowodnił bowiem w przeprowadzonym postępowaniu swoich praw w terminie zakreślonym w art. 214b ust. 2 zd. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Skutkiem takiego umorzenia postępowania jest zaś utrata przez byłego właściciela lub jego następców prawnych możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, wynikającej z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), pomimo złożenia w ustawowym terminie wniosku dekretowego i braku jego merytorycznego rozpatrzenia. Celem zacytowanej regulacji prawnej, wprowadzonej nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 25 czerwca 2016 r. (i która weszła w życie z dniem 17 września 2016 r.), jest umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w których wnioskodawcy od momentu ich złożenia nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Ma zatem na celu usunięcie trwającego od kilkudziesięciu lat stanu zawieszenia sytuacji prawnej takich nieruchomości. Dla jej zastosowania konieczne jest, by nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgłoszony został względem niej wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, organ poprzez ogłoszenie o treści wskazanej w art. 214b ust. 3 u.g.n. wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych do udziału w sprawie, do dnia publikacji owego ogłoszenia do sprawy nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od strony, upłynęły bezskutecznie terminy, o których mowa w zdaniu drugim ust. 2 art. 214b u.g.n. Wystąpienie wszystkich tych przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego. Organy nie mają żądnego luzu decyzyjnego, czyli nie ma w tym wypadku mowy o działaniu w ramach uznania administracyjnego (zob. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184). Organy w zaistniałych okolicznościach określonych wymienionymi przesłankami są zobligowane nakazać umorzenie postępowania, wobec bezskutecznego upływu określonych w przepisie terminów, które wskazuje na ich materialnoprawny i prekluzyjny charakter. W konsekwencji czego nie mogą one ulec przedłużeniu. Ich wyekspirowanie łączy się bowiem - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 lipca 2015 r. k.p. 3/15 - z wygaśnięciem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 8.2.2. uzasadnienia; por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., I OSK 1654/20) Tym samym za niezasadny uznać należało wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.