I OSK 614/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 917/08 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz C. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 917/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia wyroku. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Skarżąca C. K. złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego ze względu na jej ważny interes. W pisemnych motywach wniosku wskazała, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia została wydana po przedstawieniu przez stronę zaktualizowanych informacji co do jej dochodów. Działanie strony zatem nie powinno powodować dla niej negatywnych konsekwencji. Wskazała poza tym, że mieszka z dwiema dorastającymi córkami, a dochody z pracy i z zabezpieczenia społecznego z trudem wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Jej wynagrodzenie, to kwota [...] zł miesięcznie, przy czym wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą przeciętnie [...] zł. Po odliczeniu stałych pozycji w domowym budżecie, na miesięczne utrzymanie rodziny pozostaje kwota ok. 600 zł. Kwota ta, zdaniem wnioskodawczyni, przy obecnych cenach żywności, zapewnia tylko biologiczne przetrwanie rodziny. Nie posiada także oszczędności, a pobrana nienależnie kwota zasiłku rodzinnego została spożytkowana na bieżące utrzymanie rodziny, stąd też nie jest wzbogacona. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], odmówił wnioskodawczyni umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dzieci. W uzasadnieniu decyzji, organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i finansowej strony. Ustosunkowując się do wniosku, organ wyjaśnił, że umorzenie zaległości w stanie faktycznym sprawy byłoby sprzeczne z interesem społecznym i prowadziłoby do nagradzania osób pobierających nienależne im świadczenia. Organ pouczył wnioskodawczynię, że może ona ubiegać się o rozłożenie na raty należności lub o odroczenie terminu płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji C. K. wniosła o jej zmianę przez uwzględnienie wniosku, bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczych i fragmentarycznych przesłankach, zaniechanie zastosowania uznania administracyjnego, które zostało zastąpione dowolnością, oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem strony oraz wbrew interesowi społecznemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w sprawie organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania wydawana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego, o czym świadczy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i wystarczający. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 30 czerwca 2008 r. uwzględnia wszystkie podane przez stronę wydatki. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach wskazuje, że miesięczny dochód odwołującej się wynosi [...] zł, zatem dochód miesięczny na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...] zł i jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi 504 zł. W tej sytuacji umorzenie zaległości, w ocenie organu odwoławczego, byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż wszyscy podatnicy pozostaliby obciążeni umorzoną kwotą zaległości. W konkluzji uzasadnienia decyzji, Kolegium wskazało, że w sytuacji dochodowej i rodzinnej odwołującej się nie występują takie okoliczności, które w razie zwrotu zaległości zagroziłyby egzystencji rodziny. Na powyższą decyzję C. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności zaś art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Nadto wskazała na uchybienie przepisom postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji słusznego interesu strony, przejawiającego się koniecznością zapewnienia środków na egzystencję rodziny. Podniosła, że organy zaniechały ustalenia, jaki wpływ na jej sytuację będzie miało wykonanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał, że strona w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r., stanowiącego wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku, wskazała, że "wnosi o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci (...), ze względu na ważny interes wnioskodawczyni". Wniosek ten nie był sformułowany w sposób jednoznaczny i niewątpliwy w tym znaczeniu, że strona nie określiła zakresu oczekiwanego umorzenia. W tej sytuacji organy zobligowane były do rozważenia możliwości umorzenia w całości lub części kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Skoro zaś organy miały wątpliwości w jednoznacznym określeniu zakresu żądania strony, mogły wezwać stronę do sprecyzowania wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli organy nie wezwały strony do sprecyzowania wniosku, mimo że nie był on sformułowany w sposób jednoznaczny, to orzekając w sprawie zobowiązane były do rozważania możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń albo w całości, albo w części. Gdyby natomiast doszły do wniosku, że sytuacja strony nie daje podstaw do umorzenia zaległości w całości, zobowiązane były do rozważenia czy nie wchodzi w rachubę umorzenie zaległości w części. Wobec nierozważenia takiej możliwości należało uznać, że organy naruszyły przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazało: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na uznaniu, że organ administracji publicznej może dokonać wyboru sposobu rozstrzygnięcia przez umorzenie nienależnie pobranego świadczenia bądź w całości bądź w części; 2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. przez ich zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że organy orzekające w sprawie niewłaściwie oceniły przedmiot żądania strony; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez ich zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego złożenia, że organy powinny powziąć wątpliwości co do intencji strony i wezwać ją do sprecyzowania wniosku, mimo że ten opiewał w sposób wyraźny na "umorzenie kwoty w całości"; art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że we wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, na jego stronie 1 i 3 zawarto sformułowanie wskazujące jednoznacznie zakres żądania: "proszę o umorzenie kwoty w całości". Wnoszący skargę kasacyjną podniósł przy tym, że treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zakwestionowało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek strony nie był sformułowany w sposób jednoznaczny i nie określono w nim zakresu oczekiwanego umorzenia. W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z powyższego założenia należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jednakże skarżąca nie wskazała, na czym to naruszenie polega. Podkreślić więc należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podstawę kasacyjną przewidzianą w tym przepisie stanowi "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Wobec tak istotnego braku elementu tej podstawy kasacyjnej, jakim jest określenie rodzaju naruszenia prawa materialnego, Sąd drugiej instancji nie ma możliwości rozpoznania w tym zakresie skargi kasacyjnej. Samo uzasadnienie wskazanej w skardze kasacyjnej podstawy jest w tym względzie niewystarczające, a to wobec związania Sądu podstawami zaskarżenia. Odnosząc się natomiast do drugiej podstawy kasacyjnej - przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - należy stwierdzić, że nie jest ona usprawiedliwiona. Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku stosownie do wymagań przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono jednoznaczne przesłanki, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie. Wyjaśnia też - w sposób pozwalający na jego instancyjną kontrolę - podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku przytoczono ustalenia dokonane przez organy obu instancji, a także ocenę tych ustaleń z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Nie można odmówić Sądowi pierwszej instancji racji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Niewątpliwie organ drugiej instancji, mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu co do zakresu zgłoszonego przez skarżącą wniosku, pominął je, dlatego też trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy nie wyjaśniły w jakim zakresie skarżąca oczekiwała umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podmiot składający wniosek (podanie) o wszczęcie postępowania administracyjnego uzewnętrznia swoją wolę, a zatem podniesienie przez skarżącą w odwołaniu, że podanie jej obejmowało nie tylko stanowisko o umorzenie całości nienależnie pobranych świadczeń, ale zawierało również wniosek ewentualny o umorzenie tych świadczeń w części powinno być respektowane przez organy. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w razie jakichkolwiek w tej mierze wątpliwości, organy powinny wezwać skarżącą o sprecyzowanie wniosku. Zakres postępowanie wszczynanego na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) określa bowiem sama strona, a wszelkie wątpliwości co do zakresu żądania nie mogą być rozstrzygane przez organ niezgodnie z wolą strony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.