I OW 165/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Ulan-Majorat o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Ulan-Majorat a Wójtem Gminy Dąbrówka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. K. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE Wójt Gminy Ulan-Majorat, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ulanie-Majoracie, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Dąbrówka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. K. o wypłatę dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 5 września 2022 r. D. K. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w Ulanie-Majoracie wniosek o wypłatę dodatku węglowego i zadeklarował w nim prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego pod adresem: [...] w gminie Ulan-Majorat. Organowi znana była z urzędu sytuacja mająca miejsce pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem. Zainteresowany udostępnił bowiem swój dom obywatelom Ukrainy, od czasu rozpoczęcia konfliktu zbrojnego w tym kraju, i pracownicy tamtejszej jednostki wielokrotnie monitorowali sytuację Ukraińców zamieszkujących u wnioskodawcy. W efekcie powyższego posiadali oni informację, iż wnioskodawca prowadzi swoje centrum życiowe w innym miejscu. Jednak w związku ze złożonym wnioskiem, zgodnie z art. 2 ust. 15b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141), w dniu 14 października 2022 r. podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie czy zainteresowany zamieszkuje pod zadeklarowanym we wniosku adresem. Wówczas nie zastano wnioskodawcy pod wskazanym adresem, a z rozmów z mieszkańcami domu wynikało, iż zamieszkuje on w okolicach Warszawy. Wskazano, iż w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, złożonej do Wójta Gminy Ulan-Majorat w dniu 17 czerwca 2022 r., wnioskodawca jako swoje dane adresowe podał: [...]., ul. [...], gmina Dąbrówka. Zaznaczono, że powyższy adres wnioskodawca wskazał będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. W związku z powyższym organ, mając na względzie treść art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek, uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku i w dniu 3 listopada 2022 r., zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Wójta Gminy Dąbrówka. Wójt Gminy Dąbrówka, na podstawie złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego w miejscowości [...], uznał, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Wójt Gminy Ulan-Majorat. W dniu 1 grudnia 2022 r. przedmiotowy wniosek został zwrócony Wójtowi Gminy Ulan-Majorat jako organowi właściwemu. Organ wnioskujący o rozpoznanie sporu o właściwość w dniu 6 grudnia 2022 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, jednak korespondencja nie została odebrana pod deklarowanym miejscem zamieszkania. Organ chciał wyjaśnić kwestię samotnego gospodarowania, gdyż w piśmie z 16 listopada 2022 r. stwierdzono, że: "dom w [...] jest piętrowy i o dużej powierzchni, bez problemu mieści obywateli Ukrainy oraz mnie i moją rodzinę", natomiast skład rodziny we wniosku został wskazany jako jednoosobowy. Korespondencja nie została odebrana, co w ocenie organu było dowodem na niezamieszkiwanie zainteresowanego pod adresem wskazanym we wniosku. W dniu 14 grudnia 2022 r. pracownik GOPS w Ulanie-Majoracie wykonał kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jednak i tym razem wnioskodawcy nie zastano, a z rozmów z mieszkańcami domu wynikało, że wyżej wymieniony nie mieszka na stałe w [...], a jedynie odwiedza dom raz na jakiś czas. Mając na względzie powyższe ustalenia Wójt Gminy Ulan-Majorat decyzją nr OPS/DW/1369/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego z powodu niezamieszkiwania pod adresem wskazanym we wniosku. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją nr SKO.4005.DW/205/23 z dnia 23 maja 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zalecono uzupełnienie czynności procesowych, które przysporzą więcej informacji o sytuacji wnioskodawcy i wskazano, że jeżeli po uzupełnieniu informacji organ I instancji nadal nie będzie uważał się za właściwy to powinien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W związku z powyższym Wójt Gminy Ulan-Majorat wystąpił do Wójta Gminy Dąbrówka z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych w postaci informacji, czy wnioskodawca pobiera, bądź pobierał świadczenia w tamtejszej gminie lub występował w składzie rodziny, jeżeli tak to w jakim okresie, oraz zwrócił się z prośbą o informację czy wnioskodawca ma złożoną, bądź czy miał złożoną i w jakim okresie tzw. "deklarację śmieciową" w Gminie Dąbrówka. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Dąbrówka poinformował, iż wnioskodawca występował w składzie rodziny we wniosku o świadczenie wychowawcze w okresie do października 2018 r. do maja 2022 r. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaznaczył, że data graniczna – maj 2022, jest datą przekazania realizacji zadania od samorządów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wywodząc, że możliwym jest, że gdyby nie przekazanie zadania to wnioskodawca nadal byłby w składzie rodziny wniosku złożonego w gminie Dąbrówka. Wójt Gminy Dąbrówka poinformował również , iż zainteresowany ma złożoną "deklarację śmieciową" za zagospodarowanie odpadami komunalnymi w tamtejszej gminie od 1 sierpnia 2017 i jest ona aktywna do dnia dzisiejszego. Wójt Gminy Ulan-Majorat uznał to za kolejny dowód, iż wnioskodawca prowadzi swoje centrum życiowe w gminie Dąbrówka. W tym samym czasie wezwano wnioskodawcę do stawienia się i uzupełnienia informacji o swojej sytuacji. Ostatniego dnia terminu zakreślonego na stawiennictwo zainteresowany zadzwonił i zawiadomił, że nie może się osobiście stawić. Udzielił wyjaśnień telefonicznie, z których pracownik tutejszej jednostki sporządził notatkę służbową. Wynika z nich, iż wnioskodawca jest funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa, a wcześniej Biura Ochrony Rządu. Siedziba pracodawcy znajduje się w Warszawie przy ul. Podchorążych 38, natomiast zadania zawodowe wykonuje w zależności od potrzeb na terenie całego kraju. Lekarza pierwszego kontaktu ostatnio posiadał w miejscu pracy, ale zadeklarował, iż często zmienia lekarzy w zależności od czasu oczekiwania na świadczenie lekarskie, a w przeszłości leczył się także w Ośrodku Zdrowia w D. Wnioskodawca stwierdził, iż od zawsze zamieszkiwał pod adresem [...], ale w różnych częstotliwościach uzależnionych od spraw zawodowych i rodzinnych. W ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość twierdzenia zainteresowanego pozostają w sprzeczności z występowaniem w składzie rodziny we wniosku o świadczenie wychowawcze złożonym w Gminie Dąbrówka oraz z aktywną "deklaracją śmieciową" w tamtejszej gminie. Ponadto ustalono, iż wnioskodawca ma złożoną deklarację za zagospodarowanie odpadami komunalnymi także w gminie Ulan-Majorat, od czasu zamieszkiwania jego posesji przez obywateli Ukrainy. Z kolei nakazy podatkowe zgodnie z prośbą zainteresowanego są przesyłane na adres w gminie Dąbrówka i są tam skutecznie odbierane. W związku z powyższym, powołując się na art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, wniesiono o wyznaczenie Wójta Gminy Dąbrówka jako organu właściwego dla załatwienia wniosku ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Dąbrówka wskazał, że w dniu 8 listopada 2022 r. do GOPS w Dąbrówce wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową przez Wójta Gminy Ulan-Majorat. Dnia 10 listopada 2022 r. Wójt Gminy Dąbrówka wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. Wezwanie zostało dostarczone pod adres ul. [...], [...], jednak adresata nie zastano. Pismo zostało odebrane przez wyżej wymienionego z Urzędu Pocztowego w Dąbrówce w dniu 21 listopada 2022 r. Zainteresowany stawił się w dniu 24 listopada 2022 r. i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w którym poinformował, iż nie zamieszkuje przy ul. [...] w [...], lecz pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Do GOPS w Dąbrówce wpłynęły wyjaśnienia wnioskodawcy złożone dnia 16 listopada 2022 r. w GOPS w Ulanie-Majoracie, jako odniesienie do pisma przekazującego wniosek o dodatek węglowy do Gminy Dąbrówka. W treści oświadczenia wnioskodawca również wskazał, iż zamieszkuje na terenie gminy Ulan-Majorat. Dodatkowo podniósł, iż prowadzi gospodarstwo rolne w [...], wykonuje niezbędne prace polowe oraz dba o dobrostan budynków i maszyn. Ponadto organ uczestniczący w sporze wskazał, iż zainteresowany na terenie Gminy Dąbrówka w miejscowości [...] posiada dom jednorodzinny – współwłasność z małżonką. Rodzina nie korzysta z żadnej formy pomocy GOPS w Dąbrówce. Z informacji z Referatu Ochrony Środowiska Gospodarki Odpadami Urzędu Gminy Dąbrówka wynika, iż pod adresem: [...] ul. [...], została złożona w 2017 r. deklaracja na cztery osoby, zaś w 2022 r. została ona zmieniona na jedną osobę. Wójt Gminy Dąbrówka wziął pod uwagę oświadczenia zainteresowanego złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, w których deklaruje zamieszkiwanie poza Gminą Dąbrówka. Wobec powyższego w dniu 24 listopada 2022 r. przekazano wniosek o wypłatę dodatku węglowego do GOPS w Ulanie-Majoracie jako organu właściwego zgodnego z miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Zawiadomienie zostało również wysłane Pocztą Polską do zainteresowanego na adres zamieszkania w [...][ i zostało przez niego osobiście odebrane. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy Wójt Gminy Dąbrówka, powołując się na art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, wniósł o wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny Wójta Gminy Ulan-Majorat jako organu właściwego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Ulan-Majorat, a Wójtem Gminy Dąbrówka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. K. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy jednak wskazać, że spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z: 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 27/20; 06 grudnia 2019 r., sygn. akt I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 170/19 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Wójt Gminy Ulan-Majorat decyzją nr OPS/DW/1369/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. orzekł w przedmiocie wniosku D. K. Uchylenie tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją nr SKO.4005.DW/205/23 z dnia 23 maja 2023 r. oznaczało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wydania decyzji. Tym samym w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. 26 lipca 2023 r. sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie ww. decyzji administracyjnej, a więc spór o właściwość miejscową nie istniał. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 130/14). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość [...] w gminie Ulan-Majorat i określił Wójta Gminy Ulan-Majorat jako adresata wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.