I SA/Kr 904/23

SENTENCJA |Sygn. akt I SA/Kr 904/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Piotr Głowacki, Protokolant: starszy referent Kinga Bryk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r., sprawy ze skargi Powiatu Chrzanowskiego na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr MW-V.3160.1.10.2023.UVN w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. znak: MW-V.3160.1.10.2023 Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej: Zarząd WM) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości z 9 lutego 2023 r. nr RPOWM.MCP.07/23/01/D w przedmiocie zobowiązania Powiatu C. (dalej: Skarżący) do zwrotu środków w kwocie 43 229,96 zł pochodzących z budżetu środków europejskich i odpowiadających wkładowi Europejskiego Funduszu Społecznego wraz z należytymi odsetkami. Zarząd WM w uzasadnieniu decyzji podał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 1-2 czerwca 2022 r. stwierdzono naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 Umowy o dofinansowanie poprzez naruszenie podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. b) oraz lit. g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w związku z naruszeniem art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2019 r. poz. 688 ze zm. – dalej: u.d.p.p.w.), skutkujące nałożeniem korekty finansowej za brak publikacji ogłoszenia o konkursie w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP). Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z § 1 pkt 30 Umowy o dofinansowanie w miejsce Skarżącej występuje jej jednostka organizacyjna, tj. P. w C. (dalej: P.), które 2 lipca 2019 r. ogłosiło otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego w zakresie aktywizacji społeczno-zawodowej uczestników projektu pn. "Z pomocą rodzinie". W wyniku konkursu wybrano ofertę złożoną przez Stowarzyszenie "D.", z którym zawarto umowę i przyznano mu przewidziane na realizację zadania środki. Była to jedyna złożona oferta. Ogłoszenie o otwartym konkursie zostało zamieszczona na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń P. Przez zaniechanie publikacji ogłoszenia w BIP doszło do naruszenia art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w. i ograniczono potencjalny krąg podmiotów mogących złożyć ofertę w konkursie. Zarząd WM podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do sposobu określenia wartości korekty oraz kwoty przypadającej do zwrotu. Za zasadne uznano, z uwagi na brak regulacji prawnych dotyczących sankcji za naruszenie przepisów u.d.p.p.w., oparcie się na zapisach Taryfikatora stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2021 r. poz. 2179 – dalej: Rozporządzenie MR), stosując stawkę procentową korekty w wysokości 25%. Zastosowany poziom korekty w ocenie Zarządu WM jest adekwatny do ciężaru popełnionego naruszenia. Stwierdzenie korekty finansowej w odniesieniu do bezpośrednich wydatków kwalifikowanych wiązało się również z proporcjonalnym obniżeniem o 20% kosztów pośrednich rozliczanych stawką ryczałtową w stosunku do skorygowanych kosztów bezpośrednich (tj. 36 024,77 zł x 20% = 7 204,99 zł - § 10 ust. 5 Umowy o dofinansowanie). Skarżący w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 2 ust. 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.EU.L.2013.347.320 – dalej: Rozporządzenie 1303/2013) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie przez Skarżącego procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 – dalej: u.f.p.) spełnia przesłanki do uznania ich za nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu przepisów Rozporządzenia 1303/2013; 2/ art. 15 w zw. z art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak ogłoszenia przez Skarżącego w BIP o otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego w zakresie aktywizacji społeczno-zawodowej uczestników projektu pn. "Z pomocą rodzinie" spowodował lub mógł spowodować wydatkowanie środków europejskich w wysokości wyższej, niż gdyby zachowany został sposób publikacji ogłoszenia o konkursie zgodnie z ustawą; 3/ art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w pespektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 – dalej: Ustawa wdrożeniowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie wartości korekty finansowej nie wynikające ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę, Zarząd WM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Zarządu WM odpowiada prawu. Z treści art. 9 ust. 2 pkt 9 Ustawy wdrożeniowej wynika, że do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. Z treści art. 24 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej wynika z kolei, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości właściwa instytucja wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu (art. 24 ust. 9 Ustawy wdrożeniowej). Do zwrotu przyznanych płatności stosuje się zatem przepisy u.f.p W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z jego treścią – w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu procedur mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. W celu wykazania, że spełniła się jedna z przesłanek zwrotu środków przez beneficjenta uregulowanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., organ musi wskazać naruszenie przez beneficjenta konkretnej normy prawnej wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i określić, w jaki sposób zachowanie beneficjenta spowodowało naruszenie tej normy i co za tym idzie - spełnienie przesłanki zwrotu środków. Obowiązek wykazania przepisów prawa, które beneficjent naruszył swoim konkretnym zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem), ogranicza arbitralność organów przy ocenie, czy spełniła się przesłanka zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 u.f.p. Jednocześnie, określając kwotę do zwrotu, polskie organy powinny ustalić, czy uchybienie wymienione w art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisów unijnych. Pojęcie nieprawidłowości indywidualnej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, do której to definicji odsyła wprost art. 2 pkt 14 Ustawy wdrożeniowej. Zgodnie zatem z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażania EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Nieprawidłowością jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Do popełnienia "nieprawidłowości" dochodzi wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Należy też zauważyć, że powyższy przepis wprowadza generalną definicję nieprawidłowości, bez rozróżnienia na nieprawidłowość indywidualną i systemową, o których mowa w art. 24 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej. Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie obowiązek wydania decyzji o zwrocie środków. Do postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania zastosowanie mają również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie, czy wystąpiły ww. nieprawidłowości, które skutkowałoby zwrotem dofinansowania. Wtórną kwestią sporną jest, czy wysokość zastosowanej korekty jest właściwa. Za niesporną uznać należy okoliczność, że w sprawie doszło do naruszenia art. 13 ust. 3 pkt 1 u.d.p.p.w., który stanowi, że otwarty konkurs ofert ogłasza się w BIP. Jest to wyraźny wymóg ustawowy, który powinien być zachowany dla spełnienia wymogu konkurencyjności i przejrzystości przeprowadzonej procedury wyłonienia najkorzystniejszej oferty dla zrealizowania projektu. Pomimo że na ostatniej stronie ogłoszenia o otwartym konkursie z 2 lipca 2019 r. Skarżący zamieścił informację, że jego publikacja nastąpi w BIP, została ona zaniechania. Oznacza to, że Skarżący miał świadomość obowiązku umieszczenia ogłoszenia w tym publikatorze i świadomie złamał określony wymóg ustawowy. W ocenie Sądu rację należy przyznać Zarządowi WM, że naruszenie to mogło doprowadzić do powstania potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Nie można bowiem wykluczyć, że wpłynęłaby oferta korzystniejsza i tym samym wydatki na realizację zadania byłyby niższe. Stanowiska tego nie może zmienić stwierdzenie Skarżącego, że dysponował on określoną kwotą, którą mógł przeznaczyć na to zadanie i ponadto oferowana cena nie była najważniejszym kryterium wyboru oferty. Nie oznacza to bowiem, że przy prawidłowym opublikowaniu ogłoszenia, wpłynęłaby oferta od podmiotu, który nie tylko oferowałby korzystniejsze warunki zrealizowania projektu pod kątem kryteriów innych niż finansowe, lecz równocześnie zaoferowałby najkorzystniejszą cenę. Mogłaby pojawić się oferta niewymagająca wydatkowania kwoty, którą Skarżący dysponował na określony w Umowie o dofinansowanie cel. Dlatego też uznać należy, że naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego z jednoczesną możliwością zgłoszenia się potencjalnego wykonawcy oferującego niższą cenę za wykonanie działań opisanych w ogłoszeniu, przy spełnieniu wszystkich pozostałych wymagań w stopniu co najmniej odpowiadającym tym, które zaproponował podmiot którego oferta została wybrana oznacza, że wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013. Stanowiska takiego nie może zmieniać argumentacja Skarżącego wskazująca, że w innych tożsamych postępowaniach, gdzie należycie dokonano upublicznienia ogłoszenia, zawsze wygrywał ten podmiot, którego oferta została wybrana. W żaden sposób nie może to jednak wykluczyć tego, że akurat w konkursie organizowanym przez Skarżącego "swoisty monopol" jednego podmiotu zostałby złamany i pojawiłby się nowy oferent, którego warunki i to nie tylko finansowe byłyby korzystniejsze. To właśnie szeroka publikacja o konkursie ma umożliwić zainteresowanym pomiotom ubieganie się o realizację zadań i rozwijanie konkurencyjności, która doprowadzi do obniżenia wydatków i jednocześnie pozwoli zachować właściwy standard realizowanych zadań. W rozpatrywanej sprawie zaniechanie Skarżącego to uniemożliwiło, zaś z jego twierdzeń, mających na celu wykazanie, że nie doszło do potencjalnego uszczuplenia unijnego budżetu wynika, iż w rzeczywistości już przed ogłoszeniem konkursu założył, że to konkretny podmiot złoży najkorzystniejszą ofertą, skoro w innych postępowań to zawsze jego oferta jest wybierana i nie ma na rynku podmiotów mogących zaoferować warunki korzystniejsze. Za niezrozumiałe uznać należy twierdzenia Skarżącego, że skoro przewidziana jest konkretna kwota na realizację zadania, to kwota taka musi zostać wydatkowana. Prowadziłoby to do wniosku, że nawet gdyby pojawił się podmiot oferujący niższą kwotę za wykonanie projektu i tak Skarżący zapłaciłaby mu kwotę wyższą. Nie sposób jednak doszukać się w tym logiki. Bez znaczenia dla uznania, że doszło do nieprawidłowości, pozostają wywody zaprezentowane w skardze, że poniesionych wydatków na realizację zadania nie można uznać za nieuzasadnione. Taki zarzut w ogóle nie był stawiany przez organy administracyjne i pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Wobec stwierdzonej nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, zasadnie Zarząd WM uznał, że zastosowanie powinien znaleźć art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przechodząc do drugiego ze spornych zagadnień, Sąd stwierdza, że prawidłowo określono wysokość dokonanej korekty. Zasadnie odniesiono się do Rozporządzenia MR, w którym określono procentowo wysokość korekty związanej z uchybieniem jakiego dopuścił się Skarżący. Wprawdzie odnosi się ono bezpośrednio do naruszenia przepisów związanych z zamówieniami publicznymi, niemniej jednak nieprawidłowości występujące w rozpoznawanej sprawie w pełni oddają ich istotę. Zastosowanie tych regulacji pozwala na obiektywną ocenę stwierdzonych przez Skarżącego uchybień. Jak wynika z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013, państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. W powyższym przepisie określono przesłanki, którymi należy kierować się przy określaniu korekty w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Ich odzwierciedleniem jest Rozporządzenie MR, którym posłużono się przy określeniu wysokości korekty. W ocenie Sądu słusznie Zarząd WM uznał, że brak jest podstaw, aby dodatkowo obniżyć, poza już określoną w tym rozporządzeniu korektę. Zaniechanie dokonane przez Skarżącego prowadzi do znacznego ograniczenia konkurencyjności, przejrzystości i transparentności realizacji zadań określonych w konkursie na które przeznaczone zostały środki. Mogło również doprowadzić do wyeliminowania z udziału w konkursie potencjalnych wykonawców. Jest to wobec powyższego naruszenie o dużej doniosłości i uznać należy, że niesie za sobą znaczny ciężar gatunkowy. Nie można wobec powyższego zasadnie twierdzić, że dokonanie korekty na poziomie 25% jest nieproporcjonalne do wagi i charakteru nieprawidłowości. Znamiennym w sprawie jest, że uchybienie zostało przez Skarżącego popełnione umyślnie. Wiedział on bowiem o konieczności dokonania ogłoszenia o konkursie w BIP, gdyż sam zaznaczył to w ogłoszeniu o konkursie, lecz z premedytacją zaniechał tego ogłoszenia. Zaniechania Skarżącego nie może usprawiedliwiać argumentacja zmierzająca do wykazania, że zapewne i tak wybrany zostałby ten sam kontrahent, gdyż wygrywał inne konkursy i brak było potencjalnego innego znanego kandydata, jak i również i to, że wydatkowano środki w dopuszczalnej wysokości. Istotnym jest, że doszło do naruszenia jednoznacznie brzmiących przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie można kategorycznie wykluczyć, że gdyby do naruszenia tego nie doszło, zgłosiłby się inny podmiot, który zaproponowałby korzystniejsze warunki realizacji zadania. Z tych wszystkich powodów zarzuty zawarte w skardze uznać należało za niezasadne. Jednocześnie Sąd mając na uwadze dyspozycję przewidzianą w art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany granicami skargi, dokonał kompleksowego zbadania zaskarżonej decyzji oraz postępowania zmierzającego do jej wydania i nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.