II SA/Rz 454/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.4111.58.381.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 000964/SP/12/2022. UZASADNIENIE II SA/Rz 454/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B.M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 13 lutego 2023 r. nr SKO.4111.58.381.2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z 28 grudnia 2022 r. nr 0000964/SP/12/2022 odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem R.M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem R.M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona W. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z zapisem w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca wnioskodawcy, daty powstania jego niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 maja 2022 r., tj. w wieku 78 lat. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z przeprowadzonym z R.M. wywiadem środowiskowym opieka nad nim nie jest sprawowana należycie przez wnioskodawcę. Wymiar świadczonej opieki, zakres i rodzaj czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tą decyzją B.M. złożył odwołanie. Wyjaśnił, że rodzice posiadają znaczny stopień niepełnosprawności i wymagają całodobowej opieki. Sami nie są w stanie się sobą zaopiekować. Wskazaną na wstępie decyzją z 13 lutego 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO jako wadliwe oceniło stanowisko organu I instancji dotyczące oparcia odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało, że wynika ono z braku uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Konsekwencją tego orzeczenia jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew stanowisku organu I instancji, okoliczność, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności ojca wnioskodawcy, a tym samym stwierdzić, że jego niepełnosprawność powstała przed upływem terminów określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Wyjaśniło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że bieżącą i codzienną opiekę nad R.M. sprawuje opiekunka, która przez 5 dni w tygodniu, 3 razy dziennie przychodzi do wymagającego opieki i wykonuje m.in. czynności higieniczne. W weekendy opiekę tę sprawują córki wymagającego opieki. Córki opłacają też opiekunkę. Zakres wykonywanych przez wnioskodawcę czynności opiekuńczych nie uzasadnia przyjęcia, że sprawowana opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz pisemnego oświadczenia strony wynika, że wnioskodawca przyjeżdża do ojca 4 razy w tygodniu i w co drugi weekend w miesiącu. Rodzice wnioskodawcy, w tym jego ojciec, mają zapewnioną codzienną opiekę sprawowaną przez opiekunkę. Opieka wnioskodawcy nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia. SKO wyjaśniło, że opieka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego (tzn. sprzątaniu, gotowaniu, rozwieszaniu prania). Prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, które niezależnie od potrzeb osoby wymagającej opieki nie wymagają od opiekuna rezygnacji z zatrudnienia. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że w zakres opieki wchodzą czynności związane z normalnym prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie są one w sposób bezpośredni związane z osobą niepełnosprawną. Z tej przyczyny Kolegium jako słuszne uznało stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję złożył B.M. wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji ustalenie, że nie została spełniona pozytywna przesłanka rezygnacji zatrudniania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; - naruszenie przepisów postępowania poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów nie uwzględniającej zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, w szczególności przez przyjęcie, że zakres opieki sprawowanej przez B.M. nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezzasadne danie wiary zeznaniom R.M., który jest osobą chorą, a w konsekwencji przyjęcie, że opiekę nad nim sprawuje faktycznie opiekunka, kiedy w rzeczywistości opiekę tę sprawuje wyłącznie B.M., a opiekunka przychodzi jedynie sporadycznie, w razie pilnej potrzeby. Skarżący zarzucił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny. Oparł się przede wszystkim na wywiadzie środowiskowym sporządzonym z osobą chorą na [...]. Jako niezrozumiałe i nielogiczne ocenił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z osobą, która ma problemy z pamięcią. Faktem jest, że wcześniej kiedy R.M. i jego żona byli w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować przychodziła do nich opiekunka. Sytuacja ta zmieniła się jednak parę miesięcy temu. Chory wymaga bezustannej pomocy. Z tej przyczyny skarżący podjął decyzję o zamieszkaniu z ojcem i sprawowaniu tej opieki. W związku z tym nie jest on w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego i jest gotowy nieść pomoc w dzień i noc. Skarżący wyjaśnił, że zdarzają się takie sytuacje, że musi wyjść z domu i w takich okolicznościach został przeprowadzony wywiad. Wówczas pozostawił on ojca pod opieką opiekunki, która opiekę tę sprawuje w wyjątkowych przypadkach losowych. W dniu kiedy przeprowadzany był wywiad środowiskowy skarżący był na zabiegach rehabilitacyjnych na które oczekiwał pół roku. Nie mógł zmienić ani dnia ani godziny zabiegów. Stosowne zaświadczenie zostało przedłużone do akt. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wyjaśniło, że wbrew zarzutom skargi stan faktyczny nie został ustalony wyłącznie na podstawie wywiadu środowiskowego, lecz także na postawie oświadczenia samego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej: "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia m.in. w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Sądu w sprawie doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Postępowanie to regulują przepisy k.p.a., a zasadniczą normą jest w tym zakresie jest art. 7 k.p.a. i wyrażona w nim zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Kluczowym dowodem w sprawie był wywiad środowiskowy, w którym sporządzający go pracownik organu wskazał, że ojciec skarżącego prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która jest osoba niedowidzącą, inwalidką I grupy, mająca problemy z poruszaniem się. Zapisano również, że R.M. "opiekuje się opiekunka, za której usługi płacą córki, opiekunka przychodzi trzy razy dziennie przez pięć dni w tygodniu i wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i wykonuje czynności higieniczne". Skarżący kwestionuje te ustalenia, wskazując, że wywiad przeprowadzono pod jego chwilową nieobecność, a ojciec, chory na chorobę [...], nie był w stanie podać rzetelnych informacji. Wskazał też, że informacje te przekopiowano z poprzedniego wywiadu, sporządzonego w poprzednim roku, kiedy inna była sytuacja i była zatrudniona opiekunka. Informacje te wymagają weryfikacji. Organy przyjęły mianowicie, że w sprawie występuje brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia skarżącego a sprawowaniem opieki nad ojcem, uznając, że opiekę tę sprawuje opiekunka, zaś czynności wykonywane przez skarżącego nie maja charakteru stałej opieki. Kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia, a postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone przy udziale sióstr i matki skarżącego. Istotne jest ustalenie czy aktualnie jest/są zatrudnione opiekunki i w jakim wymiarze oraz jakie czynności wykonują w zakresie opieki nad R.M. Dopiero ustalenie tych zasadniczych kwestii pozwoli na zajęcie stanowiska co do zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, jakie sprawuje przy ojcu skarżący, a następnie ustalenie czy spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tej przyczyny, stwierdzając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.