II GSK 2654/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 124/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., uwzględnił skargę P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa, uchylając tą decyzję i orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w dniu 2 maja 2016 r. w P. na drodze krajowej kontroli samochodu wraz z naczepą, stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wykryto niedozwolone urządzenie w postaci wyłącznika, który po uruchomieniu powodował , że tachograf w czasie rzeczywistej jazdy na karcie kierowcy rejestrował odpoczynek. Potwierdziła to próba drogowa oraz zeznania kierowcy. Stwierdzono również naruszenie w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Naruszenie to zostało powiązane z podłączonym do tachografu niedozwolonym urządzeniem dodatkowym wpływającym na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2016 r., którą nałożył na Skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 6.000 zł. Objętą skargą decyzja Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że prawidłowo stwierdzono naruszenie polegające na zainstalowaniu w pojeździe niedozwolonego urządzenia ingerującego w pracę tachografu za co zasadnie nałożono na stronę karę w kwocie 5.000 zł. Zainstalowane urządzenie, zdaniem organu odwoławczego spowodowało, że poddany kontroli pojazd utracił ważność badania okresowego za co słusznie ukarano stronę karą w kwocie 1.000 zł. Sąd I instancji uwzględnił skargę na tą decyzję lecz nie z powodów w niej wskazanych. Wobec ustaleń poczynionych w toku kontroli, Sąd za zasadne uznał nałożenie na stronę kary za naruszenie sklasyfikowane w lp.6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) - nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Sąd nie zgodził się z oceną organu, że ingerencja w instalację tachografu przez podłączenie urządzenia zakłócającego jego pracę spowodowała także, iż urządzenie to nie posiadało ważnego badania okresowego i nie można było uznać ważności legalizacji tachografu - lp.6.1.4. zał. nr 3 do u.t.d. Stwierdził, wskazując regulacje prawne dotyczące tachografów, że dotyczą one obowiązku przeprowadzania przeglądów w określonym czasie i w określonym zakresie. Nie można wyprowadzić z nich takiego wniosku, do jakiego doszły organy, że "podłączenie wyłącznika tachografu powoduje nieważność sprawdzenia okresowego". Z przepisów tych skutek taki nie wynika. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że o "wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji", można byłoby mówić wówczas, gdyby tachograf utracił legalizację w związku z upływem okresu ważności badania okresowego. Skoro takich ustaleń w sprawie nie poczyniono, nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary w wysokości 1.000 zł - błędnie uznano, że ingerencja w działanie urządzenia rejestrującego pozwala na nałożenie kary za naruszenie polegające na "wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji". W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. a także lp. 6.2.1. i lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że te same okoliczności faktyczne, związane z kontrolą drogową w dniu 2 maja 2016 r. oraz ze stwierdzeniem, że nastąpiła ingerencja w pracę zainstalowanego w zatrzymanym pojeździe urządzenia rejestrującego powodująca zmianę jego wskazań, stały się podstawą przypisania przedsiębiorcy wykonującemu przewóz dwóch różnych deliktów, tj. naruszenia objętego lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz naruszenia objętego lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. podczas gdy podstawę naruszenia określonego pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowił sam fakt fizycznej ingerencji w urządzenie rejestrujące – tachograf poprzez naruszenie jego integralności i podłączenie niedozwolonego urządzenia pozwalającego na dowolną zmianę wskazań tachografu, natomiast podstawę naruszenia sankcjonowanego w oparciu o treść lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowił fakt używania tegoż niedozwolonego urządzenia przez kierowcę, który w razie potrzeby uruchamiając zamontowany włącznik dokonywał za jego pomocą zmiany wskazań rejestrując odpoczynek, podczas gdy w rzeczywistości pojazd poruszał się a kierowca wykonywał pracę; 2. prawa materialnego, tj. art. 22 i art. 23rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. Urz. UE nr L 60, str. 1) a także lp. 4 rozdział VI Załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE nr L 370, z 31.12.1985 r.), polegające na ich błędnej wykładni, przejawiającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że fizyczna i prawnie niedopuszczalna ingerencja w strukturę i istotne elementy tachografu samochodowego polegająca na zamontowaniu w nim niedozwolonego urządzenia pozwalającego kierowcy na zmianę wskazań lub nierejestrowanie przez tachograf rzeczywistych okresów aktywności kierowcy i pojazdu, nie wyczerpuje znamion naruszenia określonego pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy ingerencja ta skutkuje bezwzględną utratą ważności sprawdzenia okresowego tachografu oraz nałożonych cech legalizacyjnych i wymaga jego naprawy a następnie przeprowadzenia ponownego sprawdzenia tachografu, natomiast czyn ten nie jest tożsamy z zachowaniem sankcjonowanym na podstawie lp. .6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., które wymaga ustalenia, że kierowca faktycznie używał niedozwolonego urządzenia i nie rejestrował okresów swojej aktywności, podczas gdy do naruszenia przewidzianego pod lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d dochodzi już poprzez samą ingerencję w budowę tachografu i fizyczne naruszenie któregokolwiek z jego zintegrowanych elementów. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. P. Sp. z o.o. w K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna albowiem podniesione w niej nie zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów praw materialnego, w swojej istocie zmierzają do wytknięcia Sądowi I instancji, iż ten dokonał błędnej interpretacji i wykładni przepisów prawa materialnego mylnie przyjmując w ustalonym stanie faktycznym sprawy, iż te same okoliczność nie mogą stanowić naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym objętego w lp. 6.2.1. i lp. 6.1.4., a więc dwóch różnych deliktów dotyczących tego samego urządzenia zamontowanego w poddanym kontroli pojeździe. Organ na kanwie ustaleń faktycznych poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 maja 2016 r. przyjął bowiem, że ingerencja w instalację tachografu znajdującego się w poddanym kontroli pojeździe, wyczerpywała znamiona naruszenia polegającego na zakłócaniu prawidłowej pracy, jak również wyczerpywała znamiona naruszenia polegającego na braku ważnego, w związku z zainstalowaniem w tym urządzeniu wyłącznika zakłócającego jego pracę, badania okresowego – ważnej legalizacji tachografu. Sąd I instancji z taką interpretacja się nie zgodził stwierdzając, że brak było podstaw do nałożenia na stronę kary za naruszenie sklasyfikowane w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdyż błędnie organ uznał, że ingerencja w działanie urządzenia rejestrującego pozwala na nałożenie kary za brak wymaganego okresowego badania kontrolnego lub kalibracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarówno stanowisko jak i ocenę objętej skargą decyzji, jakiej dokonał Sąd I instancji. Trafnie, na kanwie regulacji określonych w l.p. 6.2.1. i lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji wywiódł, posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2395/14), że powołane regulacje nie mają charakteru subsydiarnego, albowiem opisane naruszenia odnoszą się do dwóch różnych deliktów. Naruszenie stypizowane pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy sytuacji gdy wykonywanie przewozu drogowego następuje z ingerencją w urządzenie rejestrujące, gdzie ingerencja ta skutkuje nierejestrowaniem przez urządzenie parametrów prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy. Naruszenie określone pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy natomiast braku wymaganych sprawdzeń okresowych, badań kontrolnych lub kalibracji urządzenia rejestrującego zamontowanego w pojeździe, którym wykonywany był przewóz drogowy. Już sama charakterystyka naruszeń wskazuje, że do nałożenia każdej z kar wymagane są odpowiednie ustalenia faktyczne dotyczące urządzenia rejestrującego (tachografu),a więc odpowiednio ingerencji zakłócającej jego pracę lub braku aktualnych, ważnych czasowo, badań kontrolnych i okresowych. Zaistnienie jednego z naruszenie pozostaje przy tym bez wpływu na drugie z naruszeń. Oba wymienione naruszenia wymagają odrębnych i ściśle związanych z rodzajem naruszenia ustaleń faktycznych związanych z tachografem. W przypadku naruszenia lp. 6.2.1., istnienia urządzenia lub stosowania urządzenia wpływającego na pracę tachografu i zapisywanych danych. W przypadku zaś naruszenia z lp. 6.1.4., ustalenia daty przeprowadzonego ostatnio badania kontrolnego lub okresowego oraz istnienia, usunięcia lub naruszenia plomb, które powinny znajdować się na tachografie zgodnie ze świadectwem jego homologacji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w odniesieniu do przyjętego przez organ naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń w kierunku ważności okresu badania okresowego tachografu znajdującego się w poddanym kontroli pojeździe. Organ swoje stanowisko w tej materii wywiódł wyłącznie z faktu, niekwestionowanej okoliczności ingerencji – zamontowania wyłącznika, w tachografie mającego zakłócać jego pracę i rejestrowanie aktywności pojazdu oraz prowadzącego go kierowcy. Skoro brak było w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, to nie istniała podstawa do nałożenia na stronę kary w wysokości 1.000 zł za określone w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie. Reasumując, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż w sprawie, wobec braku ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym, nie zaistniała podstawa do nałożenia na skarżącą spółkę kary za brak wymaganych badań kontrolnych lub sprawdzenia okresowego tachografu. Stanowiska tego nie zmienia wywodzona w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego argumentacja odnośnie błędnej interpretacji przepisów rozporządzeń unijnych, która zdaniem organu w świetle ustaleń faktycznych sprawy i stwierdzonej ingerencji w pracę tachografu, niejako z automatu powinna skutkować, stwierdzeniem braku aktualnych badań urządzenia, a w konsekwencji nałożeniem na stronę kary. Takiego sposób łączenia naruszeń, ich subsydiarności i wynikowości jednego naruszenia z innego stwierdzonego naruszenia dotyczącego tego samego przedmiotu (urządzenia – tachografu) nie sposób wyprowadzić zarówno z przepisów krajowych, o czym mowa powyżej, jak również z powołanych w ramach zarzutu z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, przepisów prawa wspólnotowego. Zarówno przepisu art. 22 i art. 23 rozporządzenia nr 165/2014 jaki i lp.4 załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, w jakikolwiek logicznie pośredni lub bezpośredni sposób nie wskazują, że fakt ingerencji w pracę tachografu skutkuje automatycznym anulowaniem przeprowadzonego na urządzeniu badania kontrolnego, sprawdzenia okresowego lub jego kalibracji. Powołany art. 22 i art. 23 rozporządzenia nr 165/2014 r., określają bowiem wymogi dotyczące instalacji i naprawy tachografów oraz wymogi i zakres prowadzenia przeglądów tachografów. Regulacje te nakładają wymóg poddania tachografu przeglądowi przynajmniej raz na dwa lata i weryfikacji jego działania między innymi pod kątem podłączenia do tachografu urządzenia manipulacyjnego lub śladów pochodzących po podłączeniu takiego urządzenia i zapewnienia aby tego typu urządzenie, jeśli już zostanie podłączone, nie mogło naruszyć lub zmienić rejestrowanych danych. Tożsamy zakres przeglądu okresowego określał lp. 4 załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85 w punkcie 257 tiret 7. Zauważyć przy tym należy, że świadectwem przeprowadzonego przeglądu, poza protokołem z jego przeprowadzenia, jest plomba zakładana przez instalatora, warsztat lub producenta tachografu zatwierdzonych do tego celu. Z brzemienia powołanych regulacji nie wynika wprost, że ingerencja w tachograf poczyniona poza przeprowadzonym przeglądem lub badaniem okresowym, w okresie dwóch lat od daty przeprowadzonego przeglądu skutkować będzie nieważnością przeprowadzonego badania okresowego lub kontrolnego. Stwierdzenie istnienia urządzenia manipulacyjnego podłączonego do tachografu lub podejrzenia podłączenia takiego urządzenia skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia badania kontrolnego, na co wskazuje ta cześć powołanych regulacji, która przewiduje przeprowadzenie badania tachografu pod kątem zamontowania urządzenia manipulacyjnego lub śladów po takim urządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki obligatoryjnego stwierdzenia, jak stara się wywodzić organ, że ujawnienie urządzenia wpływającego lub zakłócającego pracę tachografu skutkować będzie nieważnością przeprowadzonego badania okresowego/kontrolnego od przeprowadzenia, którego nie upłynął okres co najmniej dwóch lat. W takim stanie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa krajowego i wspólnotowego skutkującej, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, mylnym przyjęciem, że to samo zdarzenie nie implikowało dwóch powiązanych z sobą deliktów, na podstawie, których należało nałożyć na stronę karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak już bowiem zauważono Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewadliwej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym, deliktów określonych w załączniku nr 3 do tejże ustawy i zasadnie stwierdził, wobec braku stosownych ustaleń faktycznych, brak podstaw do nałożenia na stronę skarżąca kary za naruszenie opisane w lp. 6.4.1. wymienionego załącznika. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.