II SA/Gl 1307/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 maja 2023 r. nr SKO.IV/424/1698/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia 27 marca 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej u.ś.r.) i in., odmówił K. S. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią. W treści uzasadnienia wskazano, że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niepełnosprawności, z którego wynika, nie da się ustalić daty jej powstania. W związku z powyższym nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba wymagająca opieki ma także małżonka i 2 dorosłe córki. Brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką; 2) art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., poprzez: a) niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką zachodzi związek przyczynowo-skutkowy; b) nieuwzględnienie twierdzeń skarżącej, z których wprost wynikało, iż obecnie niepodejmowanie przez nią pracy wynika wprost z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką; c) dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu przez organ administracji, iż rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie przez skarżącą wynika wprost z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką - podczas gdy w aktach sprawy nie znajdowały się jakiekolwiek wskazujące na to dowody, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babką nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO), decyzją z dnia 18 maja 2023 roku, nr SKO.IV/424/1698/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji wskazał, że jedynie legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawniałoby do przyznania wnioskowanego świadczenia stronie, pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych. Osoba niepełnosprawna ma małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto osobami zobowiązanymi do alimentacji są córki osoby wymagającej opieki. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona. Zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm. – dalej k.r.o.)., z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych inkorporowanych w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez córki niepełnosprawnej, podczas gdy z zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki i pomocy Państwa, udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji, należy wywieść uprawnienie wnuczki, sprawującej faktyczną opiekę, do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc skarżącej, sprawującej faktyczną opieką nad babcią, w sytuacji, gdy inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej nie mogą takiej opieki sprawować, podczas gdy zastosowanie właściwej wykładni prowadziłoby do uznania, że skarżącej, która faktycznie opiekuje się babcią, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 §3 w zw. z art. 7, 77 §1 oraz 80 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, którego deficyty wskazują, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, a w takiej sytuacji sama ocena materiału dowodowego nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem, w szczególności poprzez: a) nieustalenie, czy osoby pierwszego stopnia pokrewieństwa są w sposób obiektywny w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną oraz brak wyjaśnienia sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej osób, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny; b) nieuwzględnienie twierdzeń skarżącej, z których wprost wynika, że obecnie niepodejmowanie przez nią pracy wynika wprost z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią; c) dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu przez organ administracji, iż rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie przez skarżącą wynika wprost z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, podczas gdy w aktach sprawy nie znajdowały się jakiekolwiek wskazujące na to dowody. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, stwierdzono wyraźnie, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Wskazano tam m. in., że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna – zdaniem NSA – z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 tego aktu zasadą sprawiedliwości społecznej. Zatem, skoro mąż osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia stronie skarżącej. Dalsza argumentacja, zwłaszcza w kontekście przepisów k.r.o. (w tym art. 132), nie może zmieniać powyższych ustaleń prawnych. To nie k.r.o. normuje ww. zagadnienia, ale u.ś.r. Jeśli małżonek osoby wymagającej opieki uzyska stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wniosek można będzie ponowić. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 132 k.r.o., art. 2, 18, 32 ust. 1, 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skarżąca może zatem ewentualnie kierować swe roszczenia do osób zobowiązanych do opieki i alimentacji w pierwszej kolejności. Nawet jeśli dana osoba nie może osobiście sprawować opieki, ma prawny obowiązek sfinansowania opiekuna. Żądanie zawarte w skardze dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego przed Sądem i przesłuchania świadków nie znajduje podstawy prawnej. Zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Sąd zatem nie może czynić ustaleń za organy, zwłaszcza przesłuchiwać świadków. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 1307/23