III SA/Wr 310/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 czerwca 2023 r. nr LIV.471.2023 w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy Legnickie Pole wotum zaufania postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. P., pełniącego funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole (dalej: skarżący) była uchwała Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 czerwca 2023 r. (nr LIV.471.2023) w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy Legnickie Pole wotum zaufania podjęta z mocy prawa w wyniku niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia skarżącemu wotum zaufania. Skarżący, w zakresie podstaw do wywiedzenie niniejszej skargi, wskazał na naruszenie interesu prawnego jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole poprzez sprzeczne z prawem i nieuzasadnione merytorycznie nieudzielenie skarżącemu, pełniącemu funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole, wotum zaufania za rok 2022, co stanowi naruszenie praw skarżącego wynikających z art. 23 Kodeksu cywilnego przez naruszenie dóbr osobistych w postaci dobrego imienia, wizerunku, godności, jako osoby fizycznej pełniącej funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole. Zaskarżonej uchwale zarzucił natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako: u.s.g) oraz art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g., art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak przeprowadzenia przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy Legnickie Pole podczas sesji w dniu 21 czerwca 2023 r. merytorycznej debaty na temat przedstawionego Raportu o stanie Gminy Legnickie Pole za rok 2022 i związanej z tym oceny działań Wójta Gminy Legnickie Pole – R. P., w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy, przez co brak podjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Legnickie Pole, które równoznaczne było z niedzieleniem przez Radę Gminy Wójtowi Gminy Legnickie Pole – R. P. wotum zaufania za rok 2022, miało charakter wyłącznie personalny, polityczny, a podjęta uchwała jest sprzeczna z głównym założeniem instytucji wotum zaufania, jakim jest zwiększenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań oraz poprzez brak pisemnego uzasadniania przesłanek i przyczyn nieudzielenia Wójtowi Gminy Legnickie Pole wotum zaufania za rok 2022. W treści uzasadnienia wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała została podjęta w warunkach braku merytorycznej dyskusji nad przedstawionym Raportem o stanie Gminy Legnickie Pole za rok 2022, z kolei brak sporządzenie pisemnego uzasadnienia podjętej uchwały powoduje uniemożliwia poznania przyczyn nieudzielenia wotum zaufania. Powołują się z kolei na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny jako osoby sprawującej funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole, przez który należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień. Wyjaśnił także, że przedmiotowa uchwała narusza jego dobra prawne – dobra osobiste jako osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną, przewidziane w art. 23 Kodeksu cywilnego, w postaci jego wizerunku, godności, dobrego imienia wśród mieszkańców gminy i mieszkańców gmin ościennych, albowiem wskazuje, iż skarżący nie działa zgodnie z prawem, tj. nie realizuje uchwał rady gminy, polityk, strategii, tj. nie działa na rzecz dobra wspólnoty samorządowej. W tym zakresie argumentował dalej, że biorąc pod uwagę, iż wójt jest wybierany w wyborach bezpośrednich, uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania, jako sprzeczna z prawem, kreuje negatywny wizerunek skarżącego wśród mieszkańców gminy – wśród wyborców, co może mieć w przyszłości przełożenie na wynik wyborów, a przede wszystkim na postrzeganie skarżącego jako osoby, która pełniąc funkcję Wójta Gminy Legnickie Pole, nie działa dla dobra wspólnoty samorządowej, co stanowi jego zdaniem naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 Kodeksu cywilnego. Skarżący zwrócił także uwagę, że brak możliwości zaskarżenia uchwały w niniejszej sprawie powodowałby naruszenie jego prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Rada Gminy Legnickie Pole nie sporządził odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Obowiązkiem Sądu, przed merytoryczną oceną wniesionej skargi, było zweryfikowanie, czy skarga spełnia warunki formalne, w tym ustalenie, czy została wniesiona przez podmiot posiadający legitymację skargową. Na wstępie jednak Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone jakiekolwiek uprawnienie skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono, że uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu może być zaskarżona przez piastuna tego urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 743/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21 oraz z 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 758/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 780/21 oraz z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 707/21, Baza NSA). W uzasadnieniach powyższych wyroków nie dokonano jednakże analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na okoliczność powyższą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, Nr 3, poz. 48, zauważając, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką skorzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/16; 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19 oraz 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2826/22). W tych okolicznościach – jak zwraca uwagę wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny – podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 14 stycznia 2022 r., sygn. akt: III OSK 4896/21 i III OSK 7559/21; 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5083/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2883/22, stwierdzając, że: "Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.". Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko wójta gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego – jak słusznie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 603/22 – nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania - co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28 ust. 10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący - radę gminy. W tym względzie słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 264/23, że rada gminy (miasta) jedynie "może podjąć" uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miast) z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w postanowieniach: z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, Nr 3, poz. 48 i sygn. III OSK 7559/21, LEX nr 3318492; z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21, LEX nr 3355573, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Rozważania powyższe prowadzą do konkluzji, że nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko wójta wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji wójta, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie jego odwołania. Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi gminy wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej tę funkcję został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie – choć skarżący podjął ku temu próbę – to jednak nie zdołał wykazać, aby posiadał w rzeczywistości interes prawny w skierowaniu przedmiotowej skargi w wyżej wskazanym rozumieniu. Skarżący, powołując się na naruszenie jego dóbr osobistych wskutek nieudzielenia wotum zaufania, poszukuje interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na płaszczyźnie prawa cywilnego, pomijając jednak, że ochrony w oparciu o powołany art. 23 Kodeksu cywilnego może domagać się w odrębnym postępowaniu przed sądami powszechnymi. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, nie sposób argumentować, aby podjęcie kwestionowanej uchwały prowadziło w rzeczywistości do zmiany sytuacji prawnej skarżącego wywodzonej z przepisów prawa cywilnego o ochronie dóbr osobistych, świadcząc o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. W tym kontekście za w pełni aktualne uznać należy stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1072/08 (CBOSA) podjęte co prawda w przedmiocie kontroli uchwały odmawiającej udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu, jednakże mające zastosowanie również do przedmiotu niniejszej sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia słusznie argumentowano, że "...kryteriom dotyczącym naruszenia interesu prawnego nie odpowiada (...) sugestia dotycząca ewentualnej przyszłej negatywnej oceny politycznej wyborców w kolejnych wyborach z uwagi na nieudzielanie wójtowi absolutorium, czy też twierdzenie, iż organ gminy nie miał podstaw do podjęcia tej treści uchwały. To ostatnie twierdzenie skarżącego dotyczy merytorycznej oceny samej zaskarżonej uchwały, a nie kwestii naruszenia tą uchwałą interesu prawnego skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia omawianą uchwałą czci i dobrego imienia skarżącego, to stwierdzić należy, iż uchwała ta dotyczy oceny wójta, jako organu gminy, a nie skarżącego, jako członka społeczności lokalnej. Uchwała ta (...) dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie sprawy dobra osobistego skarżącego, jako obywatela i członka społeczności lokalnej. Poza tym ochrony dóbr osobistych obywatel może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym." W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę intencyjny charakter przedmiotowej uchwały, jak również uwzględniając, że motywy jej podjęcia (w przeciwieństwie od uchwały w przedmiocie absolutorium z wykonania budżetu) są związane z oceną działalności wójta w roku poprzednim obejmującą jedynie przykładowo wymienione przez ustawodawcę elementy, a mianowicie realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, a zatem przestanki tej oceny nie zostały wyczerpująco nakreślone, wymykają się one całkowicie kontroli sądowej, stanowiąc jedynie wyraz deklaracji organu stanowiącego gminy. W tej sytuacji trudno zatem oczekiwać ochrony prawnej piastuna organu realizowanej na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g. przy zastosowaniu przepisów o ochronie dóbr osobistych. W kwestii wzmiankowanej przez skarżącego konieczności uwzględnienia prawa do sądu jako podstawy wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie, przypomnieć należy, że wspominany art. 101 ust. 1 u.s.g. zawęża legitymację skargową, wprowadzając warunek naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłankę do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ujęta w ten sposób legitymacja skargowa służy zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego i mieści się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 333/23). W tych okolicznościach z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt, będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Skoro tak, podstawą wywiedzenie skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy może być jedynie naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia piastuna organu wykonawczego, czego w warunkach niniejszej sprawy skarżący nie dowiódł. Sąd doszedł zatem do przekonania, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd, jedynie na marginesie, wskazuje, że tożsama skarga skarżącego na uchwałę w przedmiocie odmowy udzielenie wotum zaufania za rok 2021, została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 13 lipca 2023 r. (sygn. akt III SA/Wr 805/22), od którego wywiedziona skarga kasacyjna została następnie oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r. (sygn. akt III OSK 2552/23). Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu - wobec odrzucenia skargi - Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia