II SA/Gl 1388/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/656/2023/13593 w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. T. K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do MOPR w B. z prośbą o odroczenie terminu płatności naliczonej na jego rzecz odpłatności za pobyt córki A. K. w pieczy zastępczej, na podstawie decyzji administracyjnych z dnia 15 lipca 2022 r., nr [...], za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 21 stycznia 2022 r., w łącznej wysokości 2277,93 zł. oraz nr [...], za okres od dnia 22 stycznia 2022 r. do dnia 28 lutego 2023 r., w łącznej wysokości 18 722,06 zł., plus odsetki za opóźnienie w spłacie i koszty upomnienia. Zaproponował odroczenie terminu płatności na okres 18 miesięcy, uzasadniając to trudną sytuacją rodzinną (dochodową i zdrowotną) oraz brakiem możliwości jednorazowej spłaty zobowiązania. Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej i Dochodzenia Opłat w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 16 maja 2023 r., nr [...], odmówił skarżącemu odroczenia terminu płatności opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, ustalonej na podstawie przywołanych już wcześniej dwóch decyzji administracyjnych. Ustalił, że skarżący mieszka w C. oraz wraz z żoną i dwoma synami prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Oboje pracują zawodowo i otrzymują miesięcznie wynagrodzenie w wysokości 3 781,35 zł. i 4 784,48 zł. Koszty miesięczne utrzymania wynoszą: czynsz 602,87 zł.; prąd 134,91 zł.; gaz 135,27 zł.; Orange 324,98 zł.; telewizja 129,98 zł. Obciążenia stanowią: raty kredytowe - 1650,10 zł.; zakup żywności - 3500 zł.; zakup odzieży, środków czystości, leków - 500 zł.; koszt dojazdu do pracy - 400 zł., wydatki związane ze szkołą dzieci - 204 zł. Do dyspozycji rodziny skarżącego pozostaje co miesiąc kwota - 5 587,72 zł. W odwołaniu skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej w skrócie: " k.p.a."), poprzez brak uwzględnienia realnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego oraz jego rodziny, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej w skrócie: "u.w.r.") w związku z § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt jego córki w rodzinie zastępczej. Domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i odroczenia terminu płatności na okres 18 miesięcy, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 11 lipca 2023 r., nr SKO.PS/41.5/656/2023/13593, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 maja 2023 r., bowiem sytuacja życiowa skarżącego jest stabilna (on oraz jego żona pracują), co pozwala im na regularną i bieżącą spłatę należności (w dogodnych dla nich ratach) oraz nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odroczenie terminu płatności odpłatności za pobyt jego córki w pieczy zastępczej. Wskazał, że zobowiązania finansowe rodziców (np. regulowane raty kredytów) nie mogą mieć pierwszeństwa przed wydatkami związanymi z pobytem dziecka w pieczy zastępczej. Dodatkowo, pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. skarżący został poinformowany, że może się wypowiedzieć co do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Spełniło również obowiązek wynikający z art. 79a k.p.a. i wyznaczyło skarżącemu termin do wypowiedzenia się ewentualnie do złożenia dodatkowych dowodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził niezadowolenie z treści decyzji Kolegium, której zarzucił naruszenie ar. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do rzeczywistej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego oraz jego rodziny, a także nie podanie konkretnych kryteriów decydujących o tym, kto może skorzystać z ulgi. Odnosząc się do treści art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zaznaczył, że domaga się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zobowiązania organu I instancji do uwzględnienia złożonego przez niego wniosku. W uzasadnieniu skargi, tak jak w odwołaniu, powołał się na powszechne wydatki, które w całości pokrywane są z dochodu jego rodziny oraz ciągły wzrost wszystkich opłat i niezbędnych do życia produktów. Brak oszczędności mimo osiągania regularnych dochodów świadczy o tym, że nie jest w stanie realizować ciążących na nim zobowiązań. Podał, że obecnie spłaca już trzy raty różnych kredytów i dochodzą jeszcze nowe raty na zakup sprzętu komputerowego (282,13 zł. do miesiąca czerwca 2025 r.). Boryka się również z problemami zdrowotnymi wymagającymi zażywania dużej ilości leków, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, gdyż nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przed podjęciem rozważań odnoszących się do przedmiotu prowadzonego postępowania odnieść należy się do dwóch kwestii o charakterze generalnym. Po pierwsze, rodzice dzieci są odpowiedzialni za ich wychowanie i powinni osobiście sprawować nad nimi opiekę, a tym samym ponosić koszty ich utrzymania. W sytuacji, gdy z jakichś przyczyn nie są w stanie lub nie potrafią zapewnić dziecku wychowania i opieki, państwo stosownie do postanowień art. 72 ust. 2 Konstytucji RP obowiązane jest zapewnić dziecku prawo do opieki i pomocy ze strony władz publicznych. Przejęcie przez władze publiczne opieki nad dzieckiem nie oznacza, że rodzice dziecka są automatycznie zwalniani z ciążących na nich obowiązków. Obowiązki te są dwojakiego rodzaju, a mianowicie o charakterze alimentacyjnym oraz związane z pokrywaniem kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa zasadnicza tych zagadnień już nie normuje i odsyła w tym zakresie do regulacji zawartych w ustawach zwykłych. W poruszanym zakresie obowiązuje ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (u.w.z.), która normuje zasady umieszczania dzieci w pieczy zastępczej jak również zakres pomocy udzielanej rodzinom zastępczym i podmiotom instytucjonalnym zapewniającym opiekę dziecku. Ustawa ta wprowadza również obowiązek rodziców dziecka do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W regulacjach tych zamieszczona jest możliwość odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przy czym ustawodawca w tym zakresie upoważnił organy jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia regulacji normujących zasady odstępowania od ustalania odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Drugim zagadnieniem, które tu należy podnieść jest to, że rozstrzygnięcia podejmowane w zakresie odstępowania od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej podejmowane są w warunkach uznania administracyjnego i organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć w polu widzenia nie tylko interes strony ubiegającej się o takie odstąpienie, ale także obowiązany jest reprezentować władze publiczne i kierować się interesem społecznym. W tym przypadku kierowanie się interesem społecznym związane jest z rozważeniem, czy w danej konkretnej sprawie argumenty prezentowane przez osobę ubiegającą się o odstąpienie od ustalenia odpłatności są na tyle mocne i usprawiedliwione, że pozwalają na przejęcie obowiązku ciążącego na rodzicu na członków wspólnoty narodowej, czyli na władze publiczne. Istotą odstąpienia od ustalenia odpłatności jest bowiem przejęcie przez władze publiczne wszystkich kosztów związanych z opieką nad dzieckiem przebywającym w pieczy zastępczej. W kontekście analizowanego unormowania zawartego w art. 193 ust. 1 u.w.r. ponoszenie przez rodziców odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej traktowane musi być jako coś oczywistego i naturalnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 909/18, aprobowany przez S. Niteckiego w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el 2021, komentarz do art. 193, uw. 1). Skoro rodzice są odpowiedzialni za wychowanie dzieci i opiekę nad nimi, to w sytuacji, gdy takowej nie sprawują, winni partycypować w kosztach ich wychowania i opieki. Partycypacja ta winna być odpowiednia do możliwości rodziców i może być nawet na niskim poziomie, jednakże rodzice winni mieć świadomość tego, że ciążą na nich te obowiązki i nikt ich z nich nie zwolnił. Wystąpienie z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przez któregoś z rodziców jest sytuacją wyjątkową, inicjowaną przez osobę zobowiązaną, która musi wykazać, że spełnia wymogi do zastosowania wobec niej ulgi. Skoro, od wykazania przez osobę zobowiązaną do opłaty, że ze względu na trudną sytuację dochodową, zdrowotną, życiową czy losową nie jest w stanie tej opłaty uiszczać, to przedstawienie dowodów na potwierdzenie tych twierdzeń wymaga również jej aktywności. Wyjaśnienia wymaga także i to, że w ramach postępowania administracyjnego do obowiązków organu administracji należy takie prowadzenie postępowania dowodowego, aby w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, przy czym należy pamiętać o tym, że stosownie do postanowień art. 7 k.p.a. z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istota tej regulacji sprowadza się do tego, że w przypadku postępowań inicjowanych przez stronę, która dysponuje informacjami dotyczącymi wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jest ona w trakcie tego postępowania obowiązana przedłożyć je organowi administracji publicznej, a obowiązkiem organu jest zadbanie o to, aby uczulić stronę na konieczność przedłożenia wszelkich dowodów i dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W postępowaniu w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zastosowanie znajdują m.in. przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 3 u.w.r. Zgodnie z nim, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Uchwałą podejmowaną na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. jest uchwała rady powiatu określająca szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Przy czym ustawowa delegacja do wydania uchwały zawierająca szczegółowe warunki stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, jakiego rodzaju przesłanki mogłyby być zawarte w takiej uchwale. Zwrot "szczegółowe warunki" sugeruje wskazanie konkretnych okoliczności stosowania ulg, nie oznacza jednak całkowitego wyłączenia oceny indywidualnego przypadku dokonywanej przez organ w ramach uznania administracyjnego. Z tego względu w postępowaniu administracyjnym szczególnego znaczenia nabiera zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazująca organom uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Organ nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej ma wykazać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organy działając w ramach uznania administracyjnego w sprawie zastosowania ulg w obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, winny również uwzględnić wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne. Starosta w oparciu o tę regulację wydaje decyzję administracyjną nie tylko z inicjatywy osoby zobowiązanej, ale także z urzędu, czyli bez odpowiedniego żądania podmiotu uprawnionego. Na organie administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie także w niniejszej sprawie. Przepisy prawa przewidują również możliwość odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Zgodnie z art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. może to uczynić starosta przy uwzględnieniu uchwały rady powiatu w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. zawiera regulację w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt jego córki w rodzinie zastępczej (§ 7). Przypomnieć należy, iż kontrola zastosowania normy prawa materialnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo oceniły możliwości finansowe skarżącego, poparte zebranym materiałem dowodowym na dzień wydania własnych decyzji. Kolegium prawidłowo rozpoznało odwołanie i opisało szeroko przebieg postępowania, przywołało przepisy u.w.r. oraz orzecznictwo, a także skupiło się m.in. na przekroczeniu przez skarżącego kryterium dochodowego. Odniosło się też do kwestii, jakie są potrzeby życiowe skarżącego i jego rodziny, koszty leczenia, utrzymania, oraz czy poniesienie opłat stanowiłoby nadmierne obciążenie budżetu osoby zobowiązanej. Opłaty zostały również ustalone ostatecznymi decyzjami. Ocena możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w ponoszeniu opłat była dokonywana prawidłowo i doprowadziła do uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i możliwości skarżącego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Z tego powodu nieuzasadnione są zarzuty o charakterze procesowym. Organy administracji w sprawie, w oparciu o dostępny materiał dowodowy, dokonały określonych ustaleń. Okoliczność, że skarżący się z nimi nie zgadza nie przesądza o ich wadliwości. Nie sposób również nie dostrzec, że prawidłowo organ I instancji zastosował w sprawie art. 79a k.p.a. Stosownie do treści tej regulacji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a.). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 572/22 i z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 1344/22). Prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest bowiem szczególnym uprawnieniem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r. sygn. akt SA/Lu 1921/93 i z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 507/95). W aktach przedłożonych do sprawy znajduje się taka informacja o wskazaniu przez organ przesłanek zależnych od strony/skarżącego (k. 8 akt administracyjnych), które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem (art. 79a § 1 k.p.a.). Należy pamiętać, że zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz obowiązuje w każdym stadium postępowania, a więc również w postępowaniu odwoławczym (por. m.in. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2023). Kolegium rzeczowo i wyczerpująco uzasadniło zaskarżoną decyzję; przywołało jej podstawy prawne i faktyczne. Podało także, że kwestia ewentualnego umorzenia płatności może być przedmiotem rozważań starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w odrębnym postępowaniu.. W tej sytuacji, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.