IV SAB/Po 158/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego T. T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 21.09.2023 r. T. T. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2.11..2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości 5.000 zł. Jednocześnie skarzmy zarzucił organowi rażce naruszenie art. 7, art.8, art.12 i art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że na dzień złożenia skargi od wniosku minęło 10 miesięcy. Pismem z dnia 19.07.2023 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem, które nie zostało rozstrzygnięte. W ocenie skarżącego charakter sprawy nie pozwala na tak długie procesowanie. Do zachowania organu w żaden sposób nie przyczynił się skarżący, a to zdaniem skarżącego narusza powołane w skardze przepisy prawa. Skarżący powołał się w skardze na raport z kontroli Najwyższej Izby Kontroli z 19 czerwca 2019 r. " Przygotowanie Administracji Publicznej do Obsługi Cudzoziemców", odnosząc się głównie do ustaleń odnośnie działalności D. Urzędu Wojewódzkiego. Dalej skarżący wskazał,że do przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy art.100c i art.100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Skarzmy wskazał, że art. 1 ust 1 i 2 powołanej ustawy określa zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy z najbliższa rodziną z powodu działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Przytaczając w dalszej czesci dokładna treść tych przepisów. Mając to na uwadze skarzmy wskazał, ze nie jest obywatelem Ukrainy,tym samym nie maja do niego zastosowania przepisy przedmiotowej ustawy, które niektórym podmiotom wyłączają możliwość złożenia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Skarzący przywołał także wyroki wojewódzkich sadów administracyjnych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91 z późn. zm.). Ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Kolejno Wojewoda uzasadnił, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Na mocy art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy regulacje te mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm., dalej jako u.p.o.U.) w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Podkreślono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie do 04.03.2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia, jak również nie sposób ocenić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z ostrożności dodano, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Analizując akta administracyjne sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 22.08.2023 r. wniósł wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 6- miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. [patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Po 89/23, CBOSA)]. Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że T. T. posiada obywatelstwo [...] i złożył w dniu 2.11.2022 r. za pośrednictwem poczty wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy - cel praca. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 05 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA), zgodnie z którym art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24.02.2022 r. Jak wyjaśnił NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców (tak też: postanowienie WSA w Poznaniu z 21.09.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Po 117/23, CBOSA). W konsekwencji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.06.2023 r., sygn. akt: II SAB/Gl 56/23, CBOSA). Wykładnia powołanych powyżej przepisów, przeprowadzona w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., doprowadziła Sąd do przekonania, że wprawdzie ustawodawca pozostawił stronie kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21.09.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Po 92/23, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują zatem przepisy u.p.o.U. tj. art. 100c ust. 1 – 4 i art. 100d ust. 1- 4 u.p.o.U. W myśl art. 100c u.p.o.U. dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U.). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2 u.p.o.U.). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 u.p.o.U.). Zgodnie zaś z art. 100d u.p.o.U. dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 u.p.o.U.). Zgodnie z art. 100d ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.U.). Termin określony w art. 100d u.p.o.U. przedłużony został do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej ww. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. W przedmiotowej sprawie dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę zastosowanie znajdują przede wszystkim przepisy art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., które wyłączają możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie czynności lub dokonuje ich z opóźnieniem. W ocenie orzekającego Sądu zastosowanie przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd merytorycznej oceny okoliczności konkretnej sprawy w świetle przesłanek i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, co w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy nie pozostawiają więc wątpliwości, że Sąd obowiązany był do uwzględnienia normy prawnej wynikającej z przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., który stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy., gdyż zakazuje wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę należy wskazać, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego był zawieszony już w momencie złożenia wniosku (2.11.2022 r.), a zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 04.03.2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można skutecznie zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle powyższego ustawodawca pozbawił Sąd orzekający realnej możliwości dokonania merytorycznej oceny, czy w kontrolowanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, czy też nie. A tym samym Sąd nie mógł zająć stanowiska w zasadniczym dla tej sprawy zakresie. Ustawodawca wprawdzie dopuścił możliwość wniesienia przedmiotowej skargi, lecz jednocześnie pozbawił Sąd realnej możliwości oceny jej zasadności. Postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy należało zatem umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., jak w punkcie 1 postanowienia. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało w drodze analogii zastosować przepis art. 201 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w punkcie 2 postanowienia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego.