II OSK 629/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1766/21 w sprawie ze skargi D. S. i W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1766/21 oddalił skargę D. S. i W. S. (dalej skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], który działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej Pb), nakazał skarżącym wstrzymać rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie werandy, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr działek ewid.: [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], położonej w m. A., gm. W., rozpoczętą bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową przez skarżących budynku mieszkalnego, na które wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenie na budowę, a nie oranżerii (ogrodu zimowego), której budowa takiego pozwolenia nie wymaga. Skarżący jako inwestorzy winni byli uzyskać pozwolenie na budowę dla realizacji spornej inwestycji. Samowolne wykonanie tego rodzaju rozbudowy obiektu skutkowało przeprowadzeniem przez PINB procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Pb. Organy obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej interpretacji. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 49 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do uznania, że wykonanie ogrodu zimowego stanowiło samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywistości wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, b) art. 3 pkt 9 Pb poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie wykonanego ogrodu zimowego za urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. 2) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 1 i 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) przez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo rażącego i mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb, przez ich błędną wykładnię polegającą na poprzestaniu na przypisaniu przedmiotowej budowli cech hipotetycznych - "słownikowych" i skupieniu się na tym, że funkcja wypoczynkowa wyklucza zdaniem organu możliwość uznania pomieszczenia za ogród zimowy (choć nie wynika to z żadnych przepisów, a wręcz przeciwnie, ze słowników jasno wynika, że w oranżeriach wielokrotnie odbywały się przyjęcia i spotkania towarzyskie), bez odniesienia do konkretnej sytuacji i dopuszczeniu pewnych odchyleń konstrukcyjnych wynikających z potrzeby konkretnej sytuacji i względów ekonomicznych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 3 pkt 9 Pb poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego; c) art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 3 Ppsa, który w § 2 nakłada na sąd administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i zgodności z prawem wydawanych decyzji i postanowień; d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez oddalenie skargi na postanowienie, które z uwagi na wadliwość powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego; e) art. 133 § 1, art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy się wypowiedzieć i istotne okoliczności, które budzą wątpliwości; f) art. 141 § 4 w zw. z art. 193 Ppsa, z których to przepisów wynika, że sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia tego co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 1 i 3 § 1 Ppsa przez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez: niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji w szczególności odnośnie poprzestania przez Sąd na zacytowaniu protokołu oględzin PINB, w którym brak jest szeregu istotnych cech, które pozwoliłyby na jednoznaczne określenie tego, o jakim budynku mówimy, gdyż poprzestano tam na wymiarach (długości i szerokości) całkowicie pomijając tak istotną kwestię jak wymiary okien i drzwi, które zajmują dwie ściany praktycznie w całości i są oknami trzyszybowymi - termoizolacyjnymi, a także dwóch okien na trzeciej ścianie (co jednoznacznie świadczy o przeznaczeniu tego pomieszczenia), jak również tak istotnej kwestii, jak ogrzewanie podłogowe (co jednoznacznie wyklucza, że mamy do czynienia z werandą, która z zasady jest pomieszczeniem sezonowym, nieogrzewanym). W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji [winno być zaskarżonego postanowienia] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. Drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy i tego, że podjęły one dostateczne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności w dniu 10 marca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że część budynku od strony południowej stanowi zamknięta, częściowo oszklona weranda (pomieszczenie o funkcji wypoczynkowej), o długości 5,02 m oraz szerokości i wysokości ścianek, jak budynku mieszkalnego. Pomieszczenie mieści się w gabarytach budynku mieszkalnego tworząc z częścią mieszkalną jednolitą bryłę założoną na planie prostokąta i krytą okładziną z desek. Weranda od strony zachodniej budynku dostępna jest poprzez drzwi balkonowe oraz połączona jest funkcjonalnie z częścią mieszkalną poprzez drzwi wewnętrzne prowadzące do pomieszczenia kuchni. Podczas kontroli w pomieszczeniu znajdowały się meble wypoczynkowe oraz regały z książkami (biblioteka) usytuowane przy ścianie pełnej od strony wschodniej oraz pojedyncze rośliny doniczkowe. Organ wskazał również, że część rozbudowana posiada duże okna, jednak część ta w dużej mierze jest ze ścian pełnych i kryta dachem. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Podkreślić trzeba, że dla kwalifikacji przedmiotowej zabudowy tarasu istotne znaczenie miało ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych i ustalenia w tym zakresie były wystarczające. Podnoszona przez skarżących kwestia wymiarów okien i drzwi oraz ogrzewania podłogowego nie miała w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenia dla kwalifikacji przeprowadzonych robót. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opis wykonanych prac budowlanych, udokumentowanych fotografiami, uprawniał organ powiatowy do stwierdzenia, że w następstwie wykonanej zabudowy tarasu doszło do wydzielenia zamkniętej przestrzeni, stanowiącej dodatkowe pomieszczenie kubaturowe. W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 1 i 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa jest nieusprawiedliwiony. 3.4. Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb i zastosowania. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb (względnie 29 ust. 1 pkt 15 Pb w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia). Błędne jest stanowisko skarżących, że wykonana rozbudowa stanowi oranżerię bądź ogród zimowy, które to obiekty z uwagi na zapis art. 28 ust. 1 Pb w związku z art. 29 Pb nie wymagają pozwolenia na budowę. Wyjątek ten nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Przesądza o tym powiązanie funkcjonalne tej części budynku z kuchnią i pełnienie funkcji pokoju dziennego/wypoczynkowego z biblioteczką i meblami wypoczynkowymi. Oranżeria to w znaczeniu potocznym ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Kluczowe znaczenie ma zatem funkcja jaką pełni to pomieszczenie i jego związek z pozostałą częścią budynku. Wskazane pomieszczenie połączone jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie z główną bryłą budynku, posiada z nią wspólny dach, co z opisanym wyposażeniem tej części świadczy o kontynuacji w tej części obiektu funkcji mieszkalnej. Ponadto konstrukcja tej części budynku nie spełnia cech charakterystycznych dla oranżerii/ogrodu zimowego niebędącej dominującą częścią przeszkloną. 3.5. Konsekwencją wykonanych robót budowlanych była zmiana kubatury budynku, gdyż powierzchnia werandy zwiększyła powierzchnię budynku, stanowiąc z tym budynkiem jedną, funkcjonalną całość. Taka ocena, której skutkiem jest przyjęcie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na skutek zwiększenia jego powierzchni i kubatury determinuje konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie - Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a Pb, definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji) wypełnia pojęcie "rozbudowy". 3.6. W związku z niezasadnością powyższych zarzutów, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia przepisów procesowych skarżący nietrafnie upatrują w oddaleniu skargi, jednakże z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 145 Ppsa, prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę, odnosząc się do tych kwestii, które miały rozstrzygające znaczenie w sprawie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 133 § 1, art. 135 Ppsa, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 1 i 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 3 Ppsa. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego postanowienia oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa, ponieważ Sąd Wojewódzki nie prowadził w ogóle uzupełniającego postępowania. 3.7. Zaskarżony wyrok jest zatem zgodny z prawem, a wskazane podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. 3.8. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.