III SA/Lu 490/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. oraz L. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. oraz L. G. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. G. i L. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie K., gmina L.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Na wniosek J. i L. małż. G., Wójt Gminy L. (organ I instancji, Wójt) postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] (własność J. i L. małż G.) a działką nr [...] (własność J. i Z. małż. [...]. Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. J. K. i Z. K. wnieśli o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt. [...] [...] o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy L. W. w L. z siedzibą w Ś. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ I instancji, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu granic przede wszystkim pomiędzy nieruchomościami, czyli ustalenie zasięgu wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów. W postępowaniu administracyjnym aktualność określanego przebiegu granicy zależy jednak od aktualności dokumentacji przyjmowanej do rozgraniczenia. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu rozgraniczeniowym o zasięgu prawa własności, lecz jedynie do ustalania przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji określającej i opisującej ten przebieg. Dopiero, gdy istniejąca dokumentacja nie jest kompletna i spójna, a jest wewnętrznie sprzeczna, rozgraniczenie orzekane przez organ może nastąpić na podstawie zgodnego lub niekwestionowanego oświadczenia stron. Zdaniem organu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że właściciele przedmiotowych nieruchomości pozostają w sporze, którego rozstrzygnięcie poddano sądowi powszechnemu. Postępowanie rozgraniczeniowe będzie bezprzedmiotowe w sytuacji uwzględnienia przez Sąd Rejonowy L. W. w L. powództwa J. i Z. małż. [...]. Stosownie natomiast do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a., organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. G. i L. G. (dalej skarżący). Ich zdaniem organ I instancji wadliwie przyjął, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do zawieszenia postępowania. Wyjaśnili, że w postępowaniu sądowym o sygn. akt [...] [...] złożyli wniosek o rozgraniczenie działek nr [...] i [...], ale sąd uznał, że wniosek o rozgraniczenie nie może zostać rozpoznany w tym postępowaniu i przekazał z urzędu wniosek o rozgraniczenie do rozpoznania do odrębnego postępowania, w którym z kolei sąd postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt [...] [...] odrzucił wniosek o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na fakt, że postępowanie o rozgraniczenie powinno się toczyć w postępowaniu administracyjnym, tj. przed Wójtem Gminy L.. Dlatego też skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] z [...] do Wójta Gminy L. i poinformowali o tym sąd w sprawie [...] [...]. Skarżący podkreślili, że niniejsze postępowanie administracyjne o rozgraniczenie jest jedynym możliwym prawnie sposobem rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) zaskarżonym postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w obrębie K., gmina L.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium odwołało się do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśniło pojęcie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne. W świetle akt rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi stan prawny działki nr [...], który musi został ustalony. Wskazało, że obecnie toczy się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustalenia treści księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem Kolegium, wynik tego postępowania pozwoli na określenie czyją własność stanowi ta nieruchomość. Jego wynik może więc uczynić postępowania rozgraniczeniowe bezprzedmiotowym. Wówczas podlegało będzie ono umorzeniu. Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisów art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), postępowanie rozgraniczeniowe wymaga udziału właścicieli nieruchomości jako stron w sporze dotyczącym przebiegu granic. Ustalenie zatem komu przysługuje prawo własności nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania, jest konieczne do jego prowadzenia i załatwienia sprawy w przedmiocie ich rozgraniczenia. Z uwagi na zainicjowane przed sądem powszechnym postępowanie, zasadnym i koniecznym było zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego do czasu wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez sąd powszechny (art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.). J. G. i L. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Kolegium z dnia 24 lipca 2023 r. oraz postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali argumentację zażalenia. Skarżący stanęli na stanowisku, że Kolegium błędnie przyjęło, iż istnieją podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w innym przedmiocie aniżeli sprawa o sygn. akt [...] [...]. Niniejsze postępowanie rozgraniczeniowe nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący wnieśli również o dołączenie akt postępowania sądowego w sprawach sygn. akt [...] [...] i [...] [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie, którym Wójt Gminy L. zawiesił postępowanie o rozgraniczenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie K., gmina L.. Przyczyną zawieszenia postępowania było toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Organy powołał się przy tym na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem rozstrzygnięcia kwestii, czy zasadnie organ wywiódł, że w okolicznościach sprawy postępowanie administracyjne (rozgraniczeniowe) nie może być prowadzone do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne" w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik i jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. też wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15, z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana, jak wskazano z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić też trzeba, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny względem sprawy głównej, ale istotny ze względu na skutki procesowe zawieszenia postępowania, które polegają na wstrzymaniu toku postępowania, ponieważ sprawa w trakcie zawieszenia postępowania w sprawie nie są podejmowane w zasadzie żadne czynności procesowe. Nie biegną także żadne terminy. Tymczasem strona ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznych. Jednym z elementów sprawnego działania jest szybkie działanie organów, zgodnie z art. 12 k.p.a. Zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do podstawowych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa bądź go udaremnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022, wyd. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że istotnie, jak wskazują ograny, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, ze zm.), dalej ustawa lub p.g.k. - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Nie może też budzić wątpliwości to, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że przede wszystkim stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza chociażby art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 5 ustawy, przewidujący możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości. Tylko ona bowiem ma prawo dysponowania - zbywania części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Nadto, jak wynika wprost z regulacji art. 33 ust. 1 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W ocenie sądu okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają jednak przyjęcia, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, a zatem z taką sytuacją, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości w ogóle. We wniosku o zawieszenie postępowania J. i Z. małż. [...] wskazali, że w sprawie sygn. akt [...] [...] wnieśli o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] poprzez wykreślenie z działu II księgi wieczystej J. i L. małż. G. jako właścicieli, a wpisanie jako właścicieli J. i Z. małż. [...], z uwagi na nieważność umowy darowizny z dnia 14 marca 1991 r. Organy obu instancji doszły do wniosku, że wynik tego postępowania pozwoli na określenie czyją własność stanowi ta nieruchomość, a jego wynik może uczynić postępowanie rozgraniczeniowe bezprzedmiotowym i wówczas podlegało będzie ono umorzeniu. Tymczasem jak wskazano brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia prejudycjalnego musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Brak uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi wykluczać każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie. Dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I OSK 945/20, CBOSA, że postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej prowadzonej dla rozgraniczanej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli nie dojdzie do rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym, sprawa zostanie przekazana do sądu. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k., organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Wówczas upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W tym czasie, jak zwrócił uwagę NSA, sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostanie zakończona. Jeśli nawet postępowanie to nie zostanie zakończone, to wówczas sąd powszechny zdecyduje o tym, czy istnieje koniczność zawieszenia postępowania o rozgraniczenie. Tym samym, wbrew stanowisku Kolegium, brak jest podstaw z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia niniejszego postępowania rozgraniczeniowego do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ administracji nie może zapominać, że jego zasadniczym obowiązkiem jest samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. Zwrócić uwagę przy tym należy, że, jak wynika z akt sprawy w księdze wieczystej nr [...], w której wpisana jest działka należąca do wnioskodawców postępowania o rozgraniczenie, w dziale III wpisane jest ostrzeżenie, że przed Sądem Rejonowym [...] w L. z siedzibą w Ś. I Wydział Cywilny toczy się postępowanie o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych KW nr [...] oraz KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w którym powodowie domagają się wpisania działki nr [...] o obszarze 3 arów, położonej we wsi K., gmina L. do Działu I księgi wieczystej nr [...] jako stanowiącej własność powodów oraz wykreślenia tej działki z Działu I księgi wieczystej nr [...] Zatem w tym zakresie wyłączona jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2023 r., poz. 1984). Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Wyjaśnienie sprawy nie uzasadniało uwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej o dołączenie akt postępowania sądowego w sprawach o sygn. akt [...] [...] i [...] [...]. Okoliczności podnoszone przez skarżących nie były kwestionowane, a fakt toczącego się postępowania przez sądem powszechnym i podstawy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie budziły wątpliwości. Zgodnie natomiast z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota [...]zł uiszczona z tytułu wpisu od wniesionej skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.