II OSK 521/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 417/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 417/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m², na działce nr ewid. [...], położnej w miejscowości W., gmina B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd jego błędnego zastosowania, polegającego na wprowadzeniu w błąd na mocy postanowienia z [...] sierpnia 2020 r., z którego nie wynikało aby strona miała doręczyć decyzje o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego, w związku z tym strona została błędnie zobowiązana przez Starostę, co w konsekwencji wywołało sprzeciw; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy nieuwzględniony przez sąd; 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny; 4. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron w tym zwłaszcza błędnie sformułowane zobowiązanie dotyczące obowiązków skarżącej; 5. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości wypowiedzenia się co do całości materiału, nie została zawiadomiona o planowanym zakończaniu postępowania, a także nie została prawidłowo pouczona o przysługujących jej prawach. Oznacza to, że nie brała czynnego udziału w niniejszej sprawie w sposób umożliwiający obronę swojego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.,) a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy. Z urzędu może brać pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, a nie akt, czynność czy też bezczynność organów administracji publicznej co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania sądu, a nie organów. Dlatego prawidłowo skonstruowany zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinien w pierwszej kolejności wskazywać przepisy procedury sądowoadministracyjnej naruszone przez sąd a następnie zostać powiązany z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy, wobec czego przepisów k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć. Podniesienie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, nie powoduje jednak bezwarunkowego i automatycznego dyskwalifikowania takiej skargi. Mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, NSA odniósł się zatem do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, 10, art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca doszukuje się generalnie w tym, że została wprowadzona w błąd co do konieczności uzyskania pozwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, bowiem wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia co do tego obowiązku są ze sobą sprzeczne. W ocenie NSA taki zarzut jest nieuprawniony. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., Starosta G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji w sprawie wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, natomiast w postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych Starosta uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia, na co zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, organ uzgadniający wskazał, że "przed uzyskaniem pozwolenia budowę, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestor zobowiązany jest wystąpić (...) z wnioskiem o ustalenie warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej". Istotnie, informacja zawarta w tym postanowieniu była niepełna co do treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem nie przytoczono tej części przepisu, która dotyczy sytuacji, gdy budynek realizowany jest na podstawie zgłoszenia. Nie można jednak uznać, że taka mogła wprowadzać adresata tego postanowienia w błąd. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonym przez Wójta Gminy B. na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jego ustalenia nie mogły zmieniać czy uchylać obowiązku nałożonego na skarżącą postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ponadto, jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, przepis art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi, że wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 i 2 (dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych) następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Przewiduje on zatem wymóg uprzedniego wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych zarówno w odniesieniu do pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Wobec tego brak zacytowania części przepisu art. 11 ust. 4 ww. ustawy w postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. nie można uznać za wprowadzające w błąd. Byłoby tak gdyby organ w opisanym postanowieniu jasno wskazał, że skarżąca nie musi stosować się do nałożonego na nią obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej, co jednak nie miało miejsca. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § § 1 k.p.a., których nie dostrzegł Sąd wojewódzki i wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Pełnomocnik skarżącej oprócz przywołania orzecznictwa nie podał, na czym to naruszenie miałoby polegać i na którym etapie postępowania administracyjnego miałoby do niego dojść. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie sprzeciwu, jest postępowaniem niejako dwuetapowym, gdyż do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku aktu administracyjnego. Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw, to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17). Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego poczynić w pierwszej kolejności należy uwagi – podobnie jak przy zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania – co do jego wadliwej konstrukcji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 lub 151) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Uwaga ta była konieczna z racji tego, że zarzut art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu p.p.s.a. Jednak do i tak postawionego zarzutu NSA się odniesie. Powołany przepis Prawa budowlanego stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Generalnie zgłoszenie, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego, jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi ono oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest czynnością materialno-techniczną. Celem działania organów na skutek wniesionego zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z prawem. Mogą one żądać dokumentów wymaganych dla zgodnej z prawem zabudowy, jednakże żądanie to musi być oparte o ustawę Prawo budowlane lub ustawy szczególne i mieć zastosowanie w sprawie. Wniesienie sprzeciwu może nastąpić zaś z uwagi na braki w zgłoszeniu, których nie uzupełniono w terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2612/16). Skoro część działki nr ewid. [...], obręb W., gmina B., na której według zgłoszenia zaplanowany został budynek, stanowiła użytek rolny o klasie RIIIb, to w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji tego użytku rolnego mogło nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Organy zasadnie wezwały skarżącą do nadesłania ostatecznej decyzji o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej tej części działki, na której zaplanowała wykonanie objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego wyznaczając stosowny termin - do dnia [...] października 2020 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] września 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta G. na wniosek skarżącej przedłużył termin do uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...] listopada 2020 r. Wobec braku spełnienia nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie organ był zatem uprawniony do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Okoliczność, że skarżącej wydano w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzję o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia organów, bowiem jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, w dacie wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji (tj. [...] lutego 2021 r.) nie była ona ostateczna. Wniesiono od niej odwołanie - decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2021 r. a prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. II SA/Go 599/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podzielić w związku z tym należało stanowisko Sądu wojewódzkiego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy nieprawidłowo zastosowały art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało skargę kasacyjną oddalić.