II SA/Lu 51/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: GN-V.7534.1.47.2022.DT w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Puławskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r. znak: ZN.683.6.2021.SG; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy K. kwotę 5.042 (pięć tysięcy czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: GN-V.7534.1.47.2022.DT - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kazimierz Dolny (dalej także jako "skarżąca") od decyzji Starosty Puławskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r., znak: ZN.683.6.2021.SG w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz M. M. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina Kazimierz Dolny, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0411 ha, która na mocy decyzji Burmistrza Kazimierza Dolnego z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: RGN.6831.6.2020 stała się własnością Gminy Kazimierz Dolny - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Kazimierza Dolnego decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: RGN.6831.6.2020 zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność M. M., oznaczonej jako działka nr 165/1 o powierzchni 3,2922 ha, położonej w miejscowości [...], gmina Kazimierz Dolny. W wyniku zatwierdzonego podziału utworzona została m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,0411 ha, która z mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako "u.g.n."), przeszła na własność Gminy Kazimierz Dolny z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] Wnioskiem z dnia 13 września 2021 r. M. M. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Pismem z dnia 28 września 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. B., celem sporządzenia opinii określającej wartości przejętej nieruchomości, w tym znajdujących się na niej składników majątkowych. Biegła sporządziła operat szacunkowy w dniu 22 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu – 23 grudnia 2022 r.). Operat ten określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 48.046 zł, w tym 43.340 zł jako wartość prawa własności gruntu (105 zł/m2) oraz 4.706 zł jako wartość składników roślinnych. Pismem z dnia 22 marca 2022 r. Gmina Kazimierz Dolny złożyła uwagi do sporządzonego przez powołaną biegłą operatu szacunkowego. Skarżąca zarzuciła zawyżenie wartości działki oraz nieuwzględnienie do porównania cen innych działek o podobnych charakterze. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. Starosta P. ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie w wysokości 48.046,00 zł z tytułu przejścia na rzecz Gminy Kazimierz Dolny prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0411 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - [...], gmina Kazimierz Dolny. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał Gminę Kazimierz Dolny do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Gmina Kazimierz Dolny wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie Gminy Kazimierz Dolny, co doprowadziło do naruszenia przez organ administracji zasady uwzględnienia słusznego interesu stron - Gminy Kazimierz Dolny, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; 2. art. 9 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stronie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności okoliczności dotyczących zawyżenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem, w wycenie rzeczoznawcy majątkowego; 3. art. 11 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji, polegającym na nie odniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. pominięciu zarzutów podniesionych wobec operatu szacunkowego przez Gminę Kazimierz Dolny, mimo ciążącego na organie obowiązkowi wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie występują w sprawie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy A. B. odniosła się do zarzutów skarżącej co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Uznając te zarzuty za niezasadna podtrzymała wartość nieruchomości określoną w operacie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 9 grudnia 2022 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 grudnia 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., Wojewoda stwierdził, że opinia ta została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy oraz spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako "rozporządzenie"), w szczególności w jego § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt niezabudowany ze składnikami roślinnymi. Działka położona jest wzdłuż drogi o nawierzchni asfaltowej, w otoczeniu nieruchomości niezbudowanych przeznaczanych pod zabudowę mieszkaniowo - pensjonatową oraz rozproszoną zabudowę mieszkaniową. Nieruchomość oddalona jest ok. 3,2 km od centrum Kazimierza Dolnego. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła ustaliła, że zgodnie ze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Kazimierz Dolny, wyceniana nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod drogi publiczne - ulice zbiorcze, oznaczonym na rysunku plany symbolem 5. KDL. Ze względu na zgodność przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z celem wywłaszczenia, biegła zbadała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne wydzielone z terenów budowlanych. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący tereny położone w powiecie puławskim i sąsiednich - lubelskim, lubartowskim, opolskim oraz świdnickim. Monitoringiem objęto lata 2020-2021 r. W związku ze stwierdzeniem braku konieczności badania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., biegła przyjęła, że wartość rynkową nieruchomości należy określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Spośród odnotowanych w badanym okresie na zdefiniowanym obszarze transakcji dotyczących nieruchomości drogowych położonych w otoczeniu terenów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, biegła wybrała trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Uznała przy tym, że wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mają dwie cechy rynkowe opisane na str. 13 operatu szacunkowego tj. lokalizacja ogólna (waga 60 %) oraz otoczenie (waga 40 %). Ceny nieruchomości porównawczych wahały się od 89,23 zł/m2 do 152,38 zł/m2 (str. 12-13 operatu szacunkowego). Biegła dokonała ich zestawienia z przedmiotową nieruchomością, z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, oraz określiła wartość poprawek kwotowych. Wartość rynkową 1 m2 gruntu obliczono na kwotę 105,45 zł, w związku z czym wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 43.340 zł Wartość części składowych (składników roślinnych) określono natomiast, stosownie do art. 135 ust. 6 u.g.n., na kwotę 4.706,00 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy dotyczącego dokonania wyceny przedmiotowej działki na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę pensjonatową, z pominięciem faktu, że na dzień dokonania wyceny działka nr [...] położona była w terenie przeznaczonym pod drogi publiczne i nie stanowiła gruntów budowlanych, organ odwoławczy przytoczył stanowisko wyrażone w tej kwestii przez biegłą w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r., która wskazała, że (cyt.) "W dniu 3.04.2020 r. jak również w dniu wyceny działka położona była w terenie dróg publicznych 5. KDL, co dokładnie opisałam na str. 7 operatu. Na tej samej stronie znajduje się informacja: Wskazanie przeznaczenia gruntów otaczających: w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości przeważają tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej. Wskazanie sposobu użytkowania nieruchomości: działka wydzielona z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Nigdzie w operacie nie użyłam stwierdzenia, jak pisze Skarżąca na str. 2 swojego odwołania, że działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę pensjonatową ani nie założyłam tego w wycenie stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania. Szacowana działka w dniu 03.04.2020 r. przeznaczona była pod drogę publiczną, czyli aktualny sposób jej użytkowania jest zgodny z celem wynikającym z procedury wywłaszczenia (alternatywny sposób użytkowania) - pod drogę publiczną, nie ma zatem potrzeby badania zasady korzyści (opisane na str. 8 i 11 operatu). Ponieważ na rynku lokalnym obejmującym gminy powiatu puławskiego i powiatów sąsiednich odnotowano transakcje działkami nabywanymi pod drogi publiczne wartość gruntu określono jako jego wartość rynkową biorąc do analizy i do wyceny transakcje działkami "drogowymi", czyli nabywanymi pod drogi publiczne, ale z terenów do zabudowy mieszkaniowej, tak jak działka szacowana. Na str. 8 operatu znajduje się analiza takich transakcji poprzedzona zdaniem: W badanym okresie na obszarze analizowanego rynku odnotowano następujące transakcje drogowe w otoczeniu terenów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę." Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia w wycenie cen średnich z poszczególnych gmin. Również w odniesieniu do tego zarzutu Wojewoda przytoczył wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r., w ramach których biegła wskazała, że (cyt.) "Nie mogę zgodzić się ze wskazaniem Skarżącej - str. 3 odwołania, że należy brać pod uwagę ceny średnie z poszczególnych gmin, co samo w sobie jest niezgodne z przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości. Bowiem określając wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym należy oprzeć się na cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych, a nie wyciągać średnią ze zbioru wszystkich transakcji (...) Zgodnie z tymi przepisami prawa (art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n.) ze zgromadzonego zbioru nieruchomości "drogowych" wybrałam 3 transakcje dotyczące nieruchomości w mojej ocenie najbardziej podobnych do szacowanej." Organ odwoławczy w pełni zgodził się ze stanowiskiem biegłej w powyższym zakresie. Podkreślił, że przepisy u.g.n. i rozporządzenia nie przewidują dokonywania wyceny nieruchomości na podstawie średniej ceny nieruchomości z poszczególnych gmin. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzyjęcia do zbioru nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę wyceny, działki położonej w mieście Puławy, Wojewoda wskazał, że z wyjaśnień biegłej w tej kwestii zawartych w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. wynika, iż do wyceny wybrała ona nieruchomości najbardziej podobne do szacowanej, przede wszystkim ze względu na ich lokalizację i otoczenie, co - w ocenie biegłej - ma największy wpływ na wartość działek drogowych. Do wyceny nie przyjęła transakcji działkami położonymi w Puławach, ponieważ zgodnie z jej wiedzą są one obarczone szczególnymi warunkami zawierania transakcji, zatem nie należy przyjmować ich do szczegółowej analizy. Organ drugiej instancji uznał, że powyższe wyjaśnienia są wystarczające i wyczerpują w całości odpowiedź na postawione przez skarżącą zarzuty. Przedłożony operat jest spójny, zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisami prawa, przyjęte w nim założenia wyceny nieruchomości, w tym krąg nieruchomości podobnych, przyjęte podejście oraz metoda wyceny, są prawidłowe i w sposób jasny i logiczny uzasadnione. Opinia ta nie zawiera też błędów rachunkowych. Spełnia zatem wszelkie wymogi formalne i prawne aby stanowić podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że samo subiektywne odczucie strony w zakresie zawyżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Jeżeli prawidłowość tej opinii budzi wątpliwości skarżącej, powinna ona była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, uzyskanej w trybie art. 157 u.g.n., lub operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Gmina Kazimierz Dolny, reprezentowana przez [...] [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji, tj. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności w zakresie niewłaściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dotyczącego wyceny działki objętej postępowaniem, brak należytej weryfikacji tego dowodu i bezkrytyczne przyjęcie operatu jako właściwej podstawy decyzji organów obydwu instancji, podczas gdy operat ten zawiera istotne wady, które czynią go nieprzydatnym do rozbryzgnięcia niniejszej sprawy; b) art. 9 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności okoliczności dotyczących zawyżenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem, w wycenie rzeczoznawcy majątkowego; c) art. 11 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji, polegającym na wpisaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji danych dotyczących innych nieruchomości aniżeli nieruchomość objęta postępowaniem oraz braku odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. pominięciu zarzutów podniesionych wobec operatu szacunkowego przez Gminę Kazimierz Dolny, mimo ciążącego na organie obowiązku wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie występują w sprawie. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: a) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n., polegające na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie metodą korygowania ceny średniej wybrał do porównania nieruchomości, które mają przeznaczenie budowlane, choć na dzień wydania decyzji podziałowej obowiązywał na terenie Gminy Kazimierz Dolny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla wycenianej działki określał przeznaczenie drogowe; b) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie operatu sporządzonego przez A. B. za prawidłowy, choć przyjęła ona do porównania nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu niż nieruchomość wyceniana, o znacząco odmiennej lokalizacji niż nieruchomość wyceniania, co spowodowało, że nieruchomości przyjęte do podstawy wyceny nie noszą cechy podobieństwa do nieruchomości objętej postępowaniem, podczas gdy powinna ona wziąć do porównania działki drogowe z obszaru innego niż obszar podmiejski (Lublin), co poskutkowałoby doborem nieruchomości podobnych z terenu gminy Kazimierz Dolny lub powiatu puławskiego lub opolskiego i dałoby obraz bardziej odpowiadający realnej wartości I nieruchomości wycenianej; c) naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niewzięcie pod uwagę, że gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość wyceniana oznaczona była jako droga, a obrót tego typu nieruchomościami jest znaczny, co pozwala na ustalenie wartości według cen działek przeznaczonych pod drogi. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina Kazimierz Dolny wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Puławskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.), skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci załączonego do skargi operatu szacunkowego z dnia 9 stycznia 2023 r., sporządzonego na zlecenie Gminy Kazimierz Dolny przez rzeczoznawcę majątkowego T. C., stanowiącego wycenę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości G.. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do argumentów odwołania wskazujących na sprzeczności operatu. Nie odniesiono się również do okoliczności, iż ceny gruntów przyjętych do analizy rynku wahają się od kwoty 28,48 zł za 1 m2 do kwoty ponad 150 zł za 1 m2, zaś wyliczona przez rzeczoznawcę cena przedmiotowej nieruchomości wynosi 105 zł za 1 m2. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie rzeczoznawca ustalił tę kwotę mimo, że stanowi ona podstawę wyceny. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, jedynie powielił stanowisko rzeczoznawcy w przedmiocie wyboru nieruchomości przyjętych do wyceny, nie dokonując ich oceny ani analizy. Skarżąca podkreśliła, że już samo przyjęcie, do zbioru nieruchomości podobnych, gruntów budowlanych, a nie drogowych, jest błędne i powoduje zafałszowanie wyceny. W ocenie skarżącej Gminy, zaskakujący i niewyjaśniony przez rzeczoznawcę jest ponadto wybór do porównania nieruchomości o najlepszej lokalizacji, z najwyższą ceną, tj. nieruchomości położonej w gminie J., na obrzeżach dużego miasta (Lublina). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do skargi operatu szacunkowego, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ramach tak zakreślonych ram uzupełniającego postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mieści się dowód z operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, że dowód z opinii biegłego nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu przytoczonego przepisu. Pomimo, że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby bowiem podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie. Skoro zaś ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione w nim expressis verbis (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, LEX nr 1367272; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r. Nr 4, poz. 69; z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04, LEX nr 489587; z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1215/18, LEX nr 2798848; wyroki WSA w Krakowie: z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1756/13, LEX nr 1518522; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 172/18, LEX nr 2493581). Z powyższych względów wniosek dowodowy strony skarżącej, jako niedopuszczalny, nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz M. M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0411 ha, położoną w miejscowości G., gmina Kazimierz Dolny, powstałą w wyniku podziału działki nr ewid. [...] zatwierdzonego decyzją ostateczną Burmistrza Kazimierza Dolnego z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: RGN.6831.6.2020, która to działka z mocy prawa przeszła na własność Gminy Kazimierz Dolny. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy orzeczenie o przyznaniu na rzecz byłego właściciela odszkodowania za przedmiotowy grunt oraz znajdujące się na nim składniki roślinne w łącznej wysokości 48.046 zł. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Uzupełnienie tej regulacji stanowią przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w Rozdziale 4 rozporządzenia, w tym w § 55 i § 56. Zgodnie z tą regulacją operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Bezspornie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 2 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 167/16; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 587/16; opubl. w CBOSA). Do obowiązku organów należy więc ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji jest jednak obowiązany do oceny operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu z opinii biegłego, bowiem operat w istocie pełni właśnie taką rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej. Oceniając operat szacunkowy organ administracji nie jest zatem zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość był operat szacunkowy z dnia 22 grudnia 2022 r. sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego A. B.. Z treści tego operatu wynika, że biegła określiła wartość wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega natomiast na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie. Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Wprawdzie podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, niemniej jednak zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o możliwie najbardziej zbliżonych właściwościach. Biegły powinien brać pod uwagę cechy nieruchomości podane w definicji nieruchomości podobnej, którą u.g.n. definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 104/18, LEX nr 2499598). Na organie spoczywa natomiast obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, LEX 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10; opubl. w CBOSA). Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji wynika, że wydzielona z dawnej działki nr ewid. [...] wyceniana działka nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXXIX/276/17 Rady Gminy Kazimierz Dolny z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: [...], G., [...], [...] (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 16 stycznia 2018 r. poz. 227), położona jest w terenie przeznaczonym pod drogi publiczne – ulice zbiorcze (symbol 5. KDL). Jako, że drogowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym odpowiada celowi jej przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy, przy dokonywaniu jej wyceny istotne znaczenia miała również treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle powyższej regulacji, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z: dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; opubl. w CBOSA). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przy tym przyjęcie do porównania nie tylko nieruchomości nabytych na mocy umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego, lecz również nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) na mocy decyzji administracyjnych, przy uwzględnieniu kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za takie działki (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 563/10, LEX nr 1070851). Jakkolwiek rozporządzenie nie zawiera definicji prawnej pojęcia "nieruchomości drogowej", zawartego w powyższym przepisie, uznać należy, że chodzi o nieruchomości, które są lub mają być wykorzystane w przyszłości na cele drogowe. W praktyce takimi nieruchomościami będą więc zarówno grunty przeznaczone pod drogi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i grunty faktycznie wykorzystywane jako fragment drogi, nawet bez formalnego (prawnego) statusu drogowego, a także grunty do tej pory niewykorzystywane jako droga, lecz wydzielone pod drogę z terenów o innym przeznaczeniu. W ocenie Sądu, pomimo, że wszystkie tego rodzaju grunty kwalifikują się jako "nieruchomości drogowe" w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia, różnice między nimi powinny być jednak brane pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego przy doborze podobnych nieruchomości drogowych. Skoro bowiem w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. jednym z kryteriów decydujących o podobieństwie nieruchomości jest przeznaczenie, nie sposób z góry przyjmować podobieństwa nieruchomości wprawdzie nabytych pod inwestycję drogową, lecz posiadających w dacie nabycia zupełnie inne przeznaczenie. W szczególności dostrzeżenia wymagają istotne równice pomiędzy gruntami nabytymi pod drogę i posiadającymi w dacie nabycia (wywłaszczenia) przeznaczenie drogowe określone w akcie planistycznym, bądź w taki sposób w dacie nabycia (wywłaszczenia) użytkowane, a gruntami nabytymi pod drogę, lecz do tej pory niewykorzystywanymi jako część drogi, ani też nieposiadającymi takiego przeznaczenia, lecz będącymi częścią terenu o innym przeznaczeniu. Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi wskazujące na wadliwość dokonanej przez organy oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2022 r., wynikającą z bezrefleksyjnego uznania mocy dowodowej tej opinii pomimo, że budzi ona istotne zastrzeżenia co do doboru nieruchomości podobnych. Z treści operatu szacunkowego wynika, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości biegła przyjęła do porównania trzy nieruchomości, których uznanie za nieruchomości podobne do wycenianej działki, bazowało przede wszystkim na zgodnym z wycenianą działką celu ich nabycia (nieruchomości te również zostały nabyte pod inwestycje drogową) oraz na ich otoczeniu (wszystkie te nieruchomości zlokalizowane były przy drodze, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej zwartej lub rozproszonej). Jak jednak przyznała autorka operatu w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r., w którym odniosła się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nieruchomości przyjęte do porównania - jakkolwiek zostały nabyte pod drogi publiczne - to jednak w dacie nabycia stanowiły tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Biegła w ww. piśmie wskazała wprost, że wartość rynkową gruntu określono (cyt) "biorąc do analizy i do wyceny transakcje działkami <>, czyli nabywanymi pod drogi publiczne, ale z terenów zabudowy mieszkaniowej, tak jak działka wyceniana". Zasadność takiego dobory nieruchomości podobnych budzi uzasadnione wątpliwości, a przy tym ukazuje u podstaw założeń rzeczoznawcy majątkowego, albowiem wyceniana działka nr [...] – wbrew temu co przyjęła biegła – w odróżnieniu od działek przyjętych do porównania, w dacie przejęcia na rzecz skarżącej Gminy nie stanowiła terenu o przeznaczeniu budowlanym, lecz zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiła teren przeznaczony pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, przyczyny przyjęcia przez biegłą do porównania nieruchomości wprawdzie kwalifikujących się jako nieruchomości drogowe, lecz posiadających inne przeznaczenie w dacie nabycia, nie zostały należycie wyjaśnione. Co więcej, wyjaśnienia biegłej zdają się wskazywać na pominięcie przez nią tej istotnej różnicy. W tej sytuacji dokonana przez biegłą wycena przedmiotowej działki przy zastosowaniu podejścia porównawczego, oparta na przyjęciu do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu, niż działka wyceniana, nie mogła zostać uznana za zgodną z wymogami wynikającymi z art. 134 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Z przepisów tych wynika bowiem jednoznacznie konieczność uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości jako jednego z kryteriów cenotwórczych decydujących o podobieństwie nieruchomości. Sąd podziela również zarzut skarżącej Gminy, iż w świetle zasad wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego zastrzeżenia budzi też przyjęcie przez biegłą do porównania nieruchomości o znacznie korzystniejszej lokalizacji, niż wyceniana działka. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest bowiem na obrzeżach małego miasta (Kazimierza Dolnego) i trudno za podobną do niej uznać nieruchomość zlokalizowaną na obrzeżach dużego miasta wojewódzkiego (Lublina). Również ten element dokonanego przez biegłą dobory nieruchomości podobnych, nie został należycie wyjaśniony. Nie sposób natomiast nie zauważyć, że to właśnie nieruchomość zlokalizowana na obrzeżach Lublina, spośród trzech nieruchomości przyjętych do porównania, była nieruchomością o najwyższej wartości, a zatem w największym stopniu przełożyła się na wysoką wartość ustalonego odszkodowania. Nie budzi wątpliwości, że jedną z cech cenotwórczych, w myśl definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest również powierzchnia nieruchomości porównywanych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 692/16, LEX nr 2260312). W tym kontekście dodatkowe zastrzeżenia budzi znaczna różnica powierzchni porównywanych działek (21 m2, 47 m2 i 134 m2) z działką wycenianą (411 m2). Podkreślić ponownie należy, ze nieruchomości podobne, to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny, jak najbardziej do siebie zbliżony. Przyczyny przyjęcia do porównania z działką wycenianą działek o kilkukrotnie mniejszej powierzchni, również zaś nie zostały przez biegłą wyjaśnione. W świetle powyższych uwag, nie sposób zgodzić się z oceną organów, że będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, ocenę tę uznać należy za wadliwą w świetle wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi przypisującego charakter istotnego uchybienia błędowi zawartemu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikającego ze wskazania w nim, w jednym miejscu, danych innej nieruchomości, niż będąca przedmiotem sprawy. Wobec prawidłowego i jednoznacznego oznaczenia nieruchomości, której dotyczy ustalane odszkodowanie, w sentencji zaskarżonej decyzji oraz w pozostałej części jej uzasadnienia, błąd ten należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Nieuwzględnienie tego zarzutu skargi pozostaje jednak bez znaczenia wobec wcześniej opisanych wad kontrolowanych decyzji, czyniących koniecznym ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i wnioski. Niewątpliwie w toku ponownego postępowania konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o kolejny operat szacunkowy, który organy poddadzą rzetelnej ocenie, w szczególności pod kątem prawidłowości doboru przy wycenie nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem wyłożonych wyżej uwag Sądu. Nadto, o ile w toku ponownie prowadzonego postępowania skarżąca Gmina przedstawi dowód w postaci wykonanego na jej zlecenie kontroperatu, organy również tę opinię podadzą swej ocenie, a w szczególności skonfrontują jej treść z treścią operatu przedstawionego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II. sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, którego wysokość - stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) - wynosiła 1.442 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 3.600 zł, wyliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).