VIII SAB/Wa 74/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Cezary Kosterna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu [...] do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L.; 2. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji nadającej tytuł licencjata D.L., która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Pismem z 21 sierpnia 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w R. (dalej: Rektor, organ) w toczącym się z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komisję Egzaminacyjną Wydziału [...] w R. z 18 czerwca 2002 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L. (dalej: uczestnik postępowania) - nr albumu studenta [...] (dalej: decyzja ostateczna z 2002 r.), na podstawie której wydano mu dyplom licencjata nr [...] z 2 lipca 2002 r. Prokurator zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i w ustawowym terminie. Skarżący w związku z podniesionymi zarzutami wniósł o: 1) zobowiązanie Rektora do wydania w sprawie decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że pismem z 27 czerwca 2019 r. skarżący wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji wydanej przez Komisję Egzaminacyjną Wydziału [...] w R. z 18 czerwca 2002 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L. - nr albumu studenta [...], na podstawie której wydano mu dyplom licencjata nr [...] z dnia 2 lipca 2002 r., z uwagi na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 1990 nr 65 poz, 3 85) w związku z § 28 ust. 3 oraz § 30 ust. 1 regulaminu studiów Politechniki [...] im. [...], polegającym na nadaniu stopnia zawodowego licencjata na podstawie pracy dyplomowej sporządzonej przez inną osobę. Pismem z 30 maja 2022 r. Rektor zawiadomił Prokuratora o zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2002 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L.. Na skutek kolejnego ponaglenia skarżącego Rektor wydał w dniu 31 stycznia 2023 r. postanowienie o planowanym zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie do dnia 31 maja 2023 r., lecz do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem Prokuratora w sprawie doszło do bezczynności organu. Prokurator na potwierdzenie swojego wniosku przywołał treść przepisów art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnił także, że ostatnią informacją, jaką uzyskał prokurator w związku z wniesieniem sprzeciwu jest postanowienie z dnia 31 stycznia 2023 r., którym zawiadomiono tutejszą Prokuraturę Okręgową o planowanym zakończeniu postępowania w sprawie w terminie do 31 maja 2023 r. Na pismo prokuratora z 22 czerwca 2023 r. zawierające prośbę o nadesłanie decyzji w sprawie, do chwili obecnej nie uzyskano odpowiedzi. Mimo upływu wyznaczonego terminu Rektor nie wydał decyzji w sprawie, której nie wydał przez okres ponad czterdziestu ośmiu miesięcy od wszczęcia postępowania w sprawie, co powoduje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pozostawanie organu w długotrwałej bezczynności uzasadnia ponadto wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149§2 k.p.a. w kwocie 10 000 zł W odpowiedzi na skargę w piśmie z 26 września 2023 r. (data wpływu do Sądu) Rektor wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niezasądzanie grzywny wnioskowanej przez Prokuratora. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że podstawą faktyczną do skargi wniesionej przez Prokuratora było postępowanie karne prowadzone przeciwko m.in. D L. w sprawie dotyczącej niesamodzielnego napisania pracy dyplomowej. Wyrokiem Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...] D. L. został uznany za winnego tego, że w dniu 18 czerwca 2002 r. w R., będąc studentem Wydziału [...], podstępnie wprowadził w błąd członków komisji egzaminacyjnej w ten sposób, że podczas egzaminu dyplomowego posłużył się jako swoją, przygotowaną i wykonaną przez O. B., wyłudzając w ten sposób poświadczenie nieprawdy w postaci tytułu licencjata (art. 272 k.k.). Sąd Okręgowy w R. w wyroku z dnia [...].09.2009 r. w sprawie [...] uchylił wymieniony wyżej wyrok Sądu Rejonowego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Następnie Sąd Rejonowy w R. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] stwierdził, że nastąpiło przedawnienie karalności czynów zarzucanych D. L. i dokonał jej umorzenia na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. Po sprzeciwie wniesionym przez Prokuraturę, Rektor wszczął postępowanie w zakresie wyznaczonym sprzeciwem, stwierdził, że konieczne jest uzupełnienia postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków. Przesłuchania świadków mimo wysłanych wezwań nie odbyły się. Zaznaczył, że wystąpił problem doręczania wezwania wobec świadka, który zamieszkuje w S. na K. czyli terenie należącym formalnie do Ukrainy ale faktycznie pozostającym pod kontrolą Rosji. Zwrócił także uwagę na stopień trudności i zawiłości analizowanej sprawy, a także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od której doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Odnosząc się do złożonej skargi i wniosku o wymierzenie grzywny organ podał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Sądów Administracyjnych wymierzenie grzywny powinno mieć miejsce w szczególnie drastycznych wypadkach. Prokurator nie wyjaśnił dlaczego uważa że wymierzenie grzywny jest w tym wypadku uzasadnione co do zasady ani też dlaczego miało by być uzasadnione co do proponowanej (dotkliwej) wysokości. Pismem z 9 października 2023 r. (data wpływu do Sądu) Rektor przesłał kompletne akta administracyjne niniejszej sprawy wraz z decyzją własną z 9 października 2023 r. znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 18 czerwca 2002 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jej organów. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia jest opisana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a."). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że Prokurator poprzedził złożenie skargi w niniejszej sprawie wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo z dnia 19 stycznia 2023 r., kolejne pismo z 17 sierpnia 2023 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione. Mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zarówno w piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Tym samym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W kontrolowanej przez Sąd sprawie doszło do wszczęcia postępowania wobec sprzeciwu z 27 czerwca 2019 r. wniesionego przez Prokuratora od ostatecznej decyzji z 18 czerwca 2002 r. nadającej tytuł zawodowy licencjata D. L.. Prokuratura sprzeciwiała się decyzji podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postepowanie w sprawie wszczęto w dniu 26 lipca 2019 r. W dniu 9 sierpnia 2019 r. organ wydał postanowienie wskazujące termin załatwienia sprawy do 26 września 2019 r., nie podjął jedna żadnych czynności w sprawie. W dniu 16 stycznia 2020 r. skarżący wystosował do organu ponaglenie na bezczynność Rektora, co skutkowało wydaniem postanowienia przez organ o uznaniu iż organ dopuścił się bezczynności (k.20 akt adm.). Kolejnym postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. Rektor wyznaczył termin załatwienia sprawy do 26 lutego 2020 r. Następnie 19 marca 2020 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w R. o przesłanie poświadczonych za zgodność kopii dokumentów (k.25 akt adm.). Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 20 lipca 2020 r. Rektor zawiadomił Prokuratora o zakończeniu postępowania (k.123 akt adm.), a następnie podjął czynności zmierzające do przesłuchania świadków (k.167 akt adm.). W dniu 18 stycznia 2021 r. doszło do przesłuchania uczestnika D. L.. Pismem z 24 maja 2022 r. organ zawiadomił uczestnika o zakończeniu postępowania. Z kolei pismem z 13 grudnia 2022 r. Prokurator zwrócił się o nadesłanie kończącej decyzji w sprawie, a następnie pismem z 19 stycznia 2023 r. skierował do organu ponaglenie, które zakończyło się uwzględnieniem i wydaniem w dniu 31 stycznia 2023 r. postanowienia min. wyznaczającego termin zakończenia sprawy do dnia 31 maja 2023 r. Po upływie wyznaczonego terminu Prokurator ponownie zwrócił się o nadesłanie decyzji, a wobec braku jej nadesłania, skierował w dniu 17 sierpnia 2023 r. ponowne ponaglenie. Pismem z 21 sierpnia 2023 r. Prokurator złożył skargę na bezczynność Rektora. Organ wydał decyzję w sprawie dopiero po złożeniu skargi na bezczynność, w dniu 9 października 2023 r. (k.170 akt adm.). Przedstawiony opis zdarzeń w zakresie czynności, a zasadzie ich braku przez wiele miesięcy niewątpliwie wskazują, iż w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu w załatwieniu sprawy. Organ nie dochował terminu załatwienia sprawy, sporadycznie informował zainteresowanych o wyznaczeniu nowego terminu, w zasadzie dopiero po pisemnych interwencjach Prokuratora podejmował czynności. W ocenie Sądu problemy organizacyjne organu związane z obsługą prawną, jak również stopień skomplikowania sprawy nie zwalniają od podejmowania czynności bez zbędnej zwłoki, w zakreślonych przez k.p.a. terminach oraz informowania stron o przyczynach braku rozstrzygnięcia i wyznaczania nowego terminu (art. 36 § 1 k.p.a.). Dlatego Sąd stwierdził, że Rektor dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Prokuratora, a stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 27 czerwca 2019 r., zaś organ wydał decyzje w dniu 9 października 2022 r. Oznacza to, że terminy załatwienia sprawy wskazane w powyższych rozważaniach zostały znacząco przekroczone. Taki upływ czasu musi przemawiać za rażącym charakterem bezczynności. Dokonanej oceny, nie może zmienić argumentacja podniesiona przez organ w złożonej odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, jeśli nawet postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 6 października 2000 r. w sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (pub. LEX nr 53462) stwierdził, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. W przedmiotowej sprawie stan bezczynności organu był oczywisty i nie dał się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Z rażącym stanem bezczynności mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, jeśli organ wielokrotnie przekracza przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2460/20, publ. cbosa). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania przez organ decyzji ostatecznej na skutek rozpoznania wniosku, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Rektora wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł również podstaw do ukarania organu grzywną w żądanej przez Prokuratora kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że po pierwsze: grzywna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, ma mobilizować organ do zakończenia postępowania administracyjnego, a po drugie: bezczynność organu w załatwieniu sprawy, nawet w stopniu rażącym, sama w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do jego ukarania grzywną. Dlatego Sąd w punkcie 3 sentencji wyroku oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a