II OW 8/24

SENTENCJA Dnia 17 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Rybnika o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia dotyczącego budowy sieci wodociągowej z przyłączami postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z 26 marca 2024 r. Prezydent Miasta Rybnika, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.) oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą Śląskim (Wojewoda) o wskazanie organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia Spółki A. (inwestor) dotyczącego budowy sieci wodociągowej z przyłączami metodą bezwykopową oraz tradycyjną w wykopach otwartych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. w R. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Rybnika wskazał, że inwestor 20 listopada 2023 r. dokonał zgłoszenia opisanej wyżej budowy sieci wodociągowej z przyłączami. Zgłoszenie wpłynęło bezpośrednio do Wojewody. Pismem z 30 listopada 2023 r. Wojewoda przekazał mu zgłoszenie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, twierdząc, że nie jest organem właściwym. Wojewoda wskazał tam, że biorąc pod uwagę rodzaj obiektu oraz jego położenie z żadnych obowiązujących przepisów, w tym art. 82 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb) nie wynika właściwość wojewody w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej do rozpatrzenia wniosku. Ponadto Wojewoda stwierdził, że obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowla i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Wskazał, że w danym przypadku działki [...], [...], [...] są typowymi, zagospodarowanymi działkami prywatnymi, przeznaczonymi do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej co zostało potwierdzone zapisami planu miejscowego (uchwała nr [...] Rady Miasta R. z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar w rejonie ulicy [...] (MPZP 22-2) (Dz. Urz. Woj. Śl. [...], [...]), gdzie teren zawierający działki objęte przedmiotowym zgłoszeniem został oznaczony jako 6MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kabel teletechniczny - należący do Spółki B. - przybliżając się, oddalając a chwilami idąc w granicy - przebiega wzdłuż granicy przedmiotowych działek z działką [...], stanowiącą zamknięty teren kolejowy, w powyższym planie miejscowym oznaczoną jako 1KK - teren komunikacji kolejowej - bezsprzecznie stanowiącej obszar kolejowy. Sam kabel ma funkcję teletechniczną, czyli nie jest oczywiste, że jest niezbędny do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej. Sama obecność kabla teletechnicznego na działkach prywatnych, o przeznaczeniu nie mającym nic wspólnego z funkcją kolejową nie może przesądzać o objęciu rzeczonych działek - obszarem kolejowym. Zdaniem Prezydenta Miasta Rybnika ze stwierdzeniem Wojewody nie sposób się zgodzić. Prezydent zauważa, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3a uPb Wojewoda jest organem administracji architektonicznobudowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym. Z przekazanej wraz ze zgłoszeniem dokumentacji projektowej wynika, że część projektowanego wodociągu znajduje się na obszarze kolejowym. Przez działki nr [...], [...], [...], [...] przebiega kabel teletechniczny należący do Spółki B. (na dowód czego w załączeniu przedkłada kopię uzgodnienia wydanego przez Spółki B. dla inwestora, w ramach którego na załączonej mapie Spółki B. naniosła przebieg kabla teletechnicznego stanowiącego jej własność). Dodatkowo Wojewoda w swoim piśmie wskazuje, że nie jest oczywiste, czy kabel teletechniczny jest niezbędny dla zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz, że sama obecność kabla teletechnicznego na działkach prywatnych, o przeznaczeniu nie mającym nic wspólnego z funkcją kolejową nie może przesądzać o objęciu rzeczonych działek - obszarem kolejowym. Z powyższym wnioskodawca też się nie zgadza. Zwraca bowiem uwagę, że po pierwsze, Wojewoda przed przekazaniem zgłoszenia w trybie art. 65 "ust. 1" (powinno być "§ 1" – uwaga Sądu) K.p.a. winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy wymienione wyżej działki stanowią obszar kolejowy czy nie. Tymczasem Wojewoda tego nie zrobił ograniczając się do niejasnych rozważań w tym zakresie dodatkowo pozbawionych uzasadnionych podstaw. Podkreśla, że obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Co istotne Wojewoda nie kwestionuje faktu, że kabel teletechniczny przebiegający po wskazanych wyżej działkach służy do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie jest oczywiste, że kabel jest niezbędny do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej. Przy czym zacytowana wyżej definicja obszaru kolejowego nie zawiera przesłanki niezbędności na którą powołuje się Wojewoda. Po drugie – zdaniem Prezydenta - nie jest prawdą, że sporne działki nie mają nic wspólnego z "funkcją kolejową", ponieważ przez przedmiotowe działki przebiega kabel teletechniczny będący własnością Spółki B., czego Wojewoda nie kwestionuje. Ponadto jak wskazuje Spółka B. w piśmie z 19 marca 2024 r. (w załączeniu dołączono kopię pisma) przedmiotowy kabel teletechniczny zawiera obwody związane z bezpieczeństwem ruchu pociągów, a więc bezspornie rzeczony kabel teletechniczny stanowi budowlę przeznaczoną do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. A tym samym obszar działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], przez które przebiega kabel teletechniczny wypełnia definicję ustawową obszaru kolejowego zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym (Utk). Prawo własności przysługujące prywatnym osobom również nie stoi na przeszkodzie do uznania działek za obszar kolejowy. W tym zakresie Prezydent Miasta Rybnika podziela pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 28 września 2010 r., II SA/Kr 782/10, zgodnie z którym o tym czy dana część nieruchomości stanowi obszar kolejowy, nie przesądza formalne kryterium tego, do kogo należy własność tej nieruchomości, lecz funkcjonalne powiązanie tej części działki, na której znajdują się obiekty (m. in. budynki czy budowle) związane z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy. Podsumowując, Prezydent Miasta Rybnika, mając na uwadze wskazania zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2024 r., II OW 34/23, uznał iż w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] położone w obrębie ewidencyjnym S. w R. stanowią obszar kolejowy, wobec czego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miedzy nim a Wojewodą Śląskim jest uzasadniony. W odpowiedzi Wojewody na powyższy wniosek wniesiono o wskazanie Prezydenta Miasta Rybnika jako organu właściwego w sprawie. Biorąc pod uwagę rodzaj robót budowlanych oraz ich projektowaną lokalizację Wojewoda uznał, że przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczy regulacji prawnej wskazanej w art. 82 ust. 3 pkt 3a oraz 5 uPb. Podkreśla, że w przedmiotowej sprawie przyczyną sporu jest kabel teletechniczny, znajdujący się na działkach - [...], [...], [...], stanowiący własność Spółki B. Odwołując się do korespondencji prowadzonej z Spółką C. (s. 4 wniosku z 22 grudnia 2023 r. Prezydenta Miasta Rybnika), Prezydent wskazuje na stanowisko zarządcy infrastruktury kolejowej, który nie potwierdza, że wskazane działki stanowią obszar kolejowy. Tym bardziej sama obecność kabla teletechnicznego na działkach, o przeznaczeniu niemającym nic wspólnego z funkcją kolejową nie może przesądzać o objęciu rzeczonych działek obszarem kolejowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda stwierdza, że jeżeli na działce nie jest usytuowana infrastruktura kolejowa, działki takiej nie można zaliczyć do obszaru kolejowego, a w konsekwencji organem w sprawach dotyczących uPb jest - stosownie do zasady określonej w art. 82 ust. 2 uPb - starosta. Ponadto, w ocenie Wojewody Śląskiego, zgodnie z powołaną wyżej definicją (art. 4 pkt 8 Utk), inne urządzenia i budowle, które nie są w niej wymienione, nie mogą zostać umieszczane na terenie obszaru kolejowego. Wojewoda podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 grudnia 2008 r. II OSK 1657/07, w którym wskazano, iż "definicja obszaru kolejowego nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru. Przepis ten ma aż nadto jasne przesłanie o wyjątkowym jego charakterze i wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju "nie zabrania się " są pozbawione podstaw". Nadmienia, że decyzją z 8 września 2023 r. nr 164/6743/2023 znak Ar-JI.6743.644.2023, Prezydent Miasta Rybnika wniósł sprzeciw, a zatem uznał się organem właściwym do jego przyjęcia i rozpoznania - wobec zgłoszenia budowy sieci wodociągowej z przyłączami na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...],[...], [...] przy ul. Z. w R. Odwołanie od tej decyzji złożyło Spółka A. Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania od ww. sprzeciwu, decyzją z 4 grudnia 2023 r. IFXIV.7843.1.9.2023 - Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Rybnika w mocy. Wojewoda zaznacza zatem końcowo, że wniosek Prezydenta Miasta Rybnika, w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość – został sporządzony już po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego decyzji z 4 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie, uznając że zachodzi negatywny spór kompetencyjny, pozostają Prezydent Miasta Rybnika i Wojewoda Śląski, na tle sprawy dotyczącej przyjęcia zgłoszenia inwestora budowy sieci wodociągowej z przyłączami na oznaczonych działkach ewidencyjnych w miejscowości R. Zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia źródłowego wniosku ma okoliczność, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tym samym zakresie i między tymi samymi organami, był już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem II OW 34/23 z 14 lutego 2024 r. (CBOSA.nsa.gov.pl) oddalił wniosek Prezydenta Miasta Rybnika. W motywach tego postanowienia wskazano, że do rozstrzygnięcia sporu konieczne jest sprecyzowanie stanu faktycznego będącego podstawą indywidualnej sprawy administracyjnej, dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, oraz wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). A contrario, jeśli nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze kompetencyjnym. W takim bowiem wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się do rzeczywistości dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze kompetencyjnym, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. W konsekwencji tych uwag, Naczelny Sad Administracyjny orzekając w postanowieniem II OW 34/23, doszedł do wniosku, że taki właśnie spór pozorny zaistniał w sprawie, którą rozpoznawał. Stwierdzono dalej, że organy administracji spierają się w istocie o ustalenie czy teren, którego dotyczy inwestycja, jest obszarem kolejowym. Ustalenie tej kwestii należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w sprawie organy ograniczały się do przyjętych z góry założeń nie mających solidnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W konkluzji postanowienia II OW 34/23 stwierdzono, że w sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i spór na tym tle nie może podlegać merytorycznej ocenie Sądu. Ponawiając wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Rybnik w istocie powtarza swe stanowisko zajęte w poprzednim wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, skoro już uprzednio w nim eksponował, że przez działki nr [...], [...], [...] i [...], przebiega kabel należący do Spółki A. Ta okoliczność nie ma charakteru novum w porównaniu do poprzedniego wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, który został oddalony przez tut. Sąd postanowieniem II OW 34/23. Taką okolicznością, która skutkować miałaby odmienną oceną, niż tam wyrażona, nie stanowi także informacja p.o. Dyrektora Regionu Spółki B. zawarta w piśmie z 19 marca 2024 r. odnośnie kabla teletechnicznego przebiegającego po działkach nr [...], [...] i [...], jak również kwestia uzgodnienia technicznego, między tą Spółką a inwestorem, co do trasy projektowanej trasy sieci wodociągowej. Zwrócić wypadnie uwagę, że w samej treści owego uzgodnienia, wyraźnie wskazano, ze sieć wodociągowa przebiega "w sąsiedztwie działek będących terenami kolejowymi". Wnioskujący o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Prezydenta Miasta Rybnika ponadto, jak wskazuje w odpowiedzi na ów wniosek Wojewoda, uznał swą właściwość do rozpatrywania zgłoszenia inwestora dotyczącego budowy sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. Z. w R., skoro wniósł sprzeciw, a Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie sprzeciwu, utrzymał to rozstrzygniecie w mocy (decyzją z 4 grudnia 2023 r.). Informacji Wojewody nie podważył wnioskodawca sporu kompetencyjnego. Powyższe okoliczności wskazują na to, że nie zaszły nowe, istotne okoliczności, które nakazywałyby inaczej ocenić, niż w postanowieniu II OW 34/23, skuteczność wniosku o rozpatrzenie przedmiotowego sporu kompetencyjnego. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 15 § 2 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji postanowienia.