II OSK 1708/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 595/20 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 595/20, oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 maja 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 9 października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę Zakładu [...] na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w G., obejmującego szereg wymienionych w decyzji obiektów budowlanych. W skardze kasacyjnej skarżące stowarzyszenie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) "poprzez zaniechanie oceny zgodności z prawem - art. 145 ust. 1 (...) [ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.)] projektu budowlanego, który zakładał usunięcie mas ziemi będące w istocie wydobywaniem odpadów ze składowiska". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące stowarzyszenie podniosło, że usuwanie mas ziemi z nieczynnego składowiska odpadów komunalnych wymagało zezwolenia wydanego - jak to określono - "w trybie art. 145 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach". Wywiodło też, że konieczność uzyskania zezwolenia została potwierdzona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 12 marca 2021 r. zrzeczono się rozprawy. W piśmie procesowym z 11 maja 2021 r. skarżące stowarzyszenie powołując się na art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosło o przeprowadzenie dowodu z decyzji Pomorskiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 marca 2021 r., którą na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach i w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej od 26 października 2020 r. do 22 grudnia 2020 r. wymierzono inwestorowi administracyjną karę pieniężną za wydobywanie na terenie działki nr [...] odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o odpadach, oraz umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie wymierzenia inwestorowi administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 144 ustawy o odpadach. Dowód miał być przeprowadzony na okoliczność tego, że "realizacja kwestionowanego pozwolenia na budowę spowodowała rażące naruszenie prawa w zakresie wydobywania zmieszanych odpadów komunalnych ze składowiska odpadów". Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Pismem procesowym z 26 stycznia 2024 r. [...] Sp. z o.o. w G., powołując się na decyzję Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2021 r. o przeniesieniu na jego rzecz decyzji Prezydenta Miasta [...] z 9 października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę Zakładu [...], wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. dopuścił [...] Sp. z o.o. w G. do udziału w postępowaniu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym [...] Sp. z o.o. w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Powołany w skardze kasacyjnej, jako naruszony przepis prawa, art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W związku z tym, skoro skarżące kasacyjnie stowarzyszenie twierdzi, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na wydobywanie odpadów rzeczą tegoż skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia było wskazać przepis szczególny, który o takim obowiązku stanowi. Tymczasem w skardze kasacyjnej, w jej podstawie, powołano jedynie art. 145 ust. 1 ustawy o odpadach, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano ten sam przepis, a nadto art. 145 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Oba te przepisy stanowią, że zakazane jest wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów, na którym są składowane niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne lub niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne z innymi rodzajami odpadów (art. 145 ust. 1) oraz że dopuszcza się wydobywanie odpadów, o których mowa w ust. 1, w przypadku rozbiórki składowiska odpadów, w tym zrekultywowanego składowiska odpadów, jeżeli jest to konieczne w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 145 ust. 2 pkt 2). Jak widać, powołane przepisy nie regulują udzielania pozwoleń na wydobywanie odpadów, lecz wprowadzają zakaz wydobywania niektórych odpadów i wyjątek od tego zakazu. O obowiązku uzyskania pozwolenia na wydobywanie odpadów stanowią inne przepisy ustawy o odpadach, np. jej art. 144, który jednakże w skardze kasacyjnej nie został powołany. Już to wystarcza do stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Nie wykazano bowiem w niej, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez to, że przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia na wydobywanie odpadów. Można też dodać, że mówiący o obowiązku uzyskania pozwolenia (zgody) na wydobywanie odpadów art. 144 ustawy o odpadach nie daje podstaw do przyjęcia, że taka zgoda jest wymagana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nie wynika to przede wszystkim z treści tego przepisu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca bardzo często w przepisach szczególnych wprost stanowi o obowiązku uzyskania przed pozwoleniem na budowę innego pozwolenia. Przykładem takiego sposobu normowania są art. 11 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82), art. 388 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3a i art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320). Z kolei w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę wymagających dokonania innych czynności wymagających na podstawie przepisów szczególnych zezwolenia przyjmuje się, że to zezwolenie nie jest wymagane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jeżeli brak wyraźnego przepisu zobowiązującego do zachowania takiej chronologii zdarzeń. Tak na przykład przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/10, w przypadku zezwolenia na usunięcie drzew. W wyroku tym podkreślono, że brak jest szczególnego przepisu, który uzasadniałby zachowanie kolejności działań w postaci obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Przedstawione regulacje prawne wskazują na potrzebę gruntownej analizy przepisów prawa dotyczących zezwoleń na wydobywanie odpadów, aby wywieść z nich tezę, że w przypadku zezwolenia na wydobywanie odpadów zachodzi przypadek, o którym stanowi się w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w skardze kasacyjnej takiej gruntownej analizy nie przedstawiono, gdyż nawet nie powołano przepisów prawa wymagających zgody na wydobywanie odpadów. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia zauważyć należy, że z decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 marca 2021 r. nie wynika, że inwestor był zobowiązany do uzyskania przed pozwoleniem na budowę zezwolenia na wydobywanie odpadów. Decyzją tą wymierzono inwestorowi karę za wydobywanie odpadów niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o odpadach, czyli niezgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie wymierzenia kary za wydobywanie odpadów niezgodnie z art. 144 ustawy o odpadach, czyli bez wymaganej zgody właściwego organu. Wskazana decyzja zatem w istocie przeczy przesłance, na której opiera się stanowisko skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia, mianowicie tezie, że inwestor miał w ogóle obowiązek uzyskania zgody na wydobywanie odpadów. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. NSA oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż z art. 204 p.p.s.a. wynika, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest zobowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ administracji lub przez skarżącego. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie jest zatem zobowiązana do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego innym uczestnikom postępowania przed sądem administracyjnym.