I OSK 2101/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 368/23 w sprawie ze skargi Z. N. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia 1 marca 2023 r., nr VIII/836/2023 w przedmiocie zbycia w trybie przetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej S. postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 23 czerwca 2023 r. odrzucił skargę Z. N. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z 1 marca 2023 r., którym przeznaczono do zbycia w drodze przetargu ustnego ograniczonego do członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], nieruchomość lokalową stanowiącą własność Gminy Miejskiej S., składającą się z lokalu niemieszkalnego położonego przy ul. [...] (na parterze jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego) o pow. użytkowej 52,9 m². Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. WSA w Olsztynie uznał, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie własnego interesu prawnego w zaskarżaniu zarządzenia Burmistrza z 1 marca 2023 r. Wynikający z treści skargi interes strony, polegający na zamiarze wykupu w drodze bezprzetargowej lokalu niemieszkalnego, zajmowanego przez skarżącego od 1999 r. do 2020 r., na podstawie umowy najmu, jest interesem faktycznym, który nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Skarżący wywodzi istnienie swojego interesu prawnego z treści art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) dalej: "u.g.n.". W art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ustawodawca przewidział, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Sąd I instancji stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. 207, art. 209a, art. 211, art. 217), ani odrębnych przepisów (np. art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.), czy art. 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Dz. U. z 2023 r. poz. 438 z późn. zm.). Nadto, powołany przez skarżącego § 16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] września 2004 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...].) przewiduje jedynie pierwszeństwo w nabyciu pomieszczeń gospodarczych przeznaczonych do sprzedaży, których lokalizacja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ich dzierżawcom lub najemcom, którzy nie są dłużnikami gminy z tytułu dzierżawy lub najmu nabywanego pomieszczenia. Przepis ten nie przyznaje najemcy roszczenia o nabycie pomieszczeń gospodarczych (przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie) w drodze bezprzetargowej i niezależnie od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie Sąd I instancji dodał, że nawet gdyby skarżącemu przysługiwało roszczenie o nabycie nieruchomości, to skarżący nie złożył oświadczenia, o którym mowa w ust. 5 art. 34 u.g.n., to jest, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, gdyż w piśmie z 8 marca 2023 r. zgłosił jedynie swoje pierwszeństwo. W ocenie Sądu I instancji, nie może też budzić wątpliwości, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 34 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.n., gdyż bezspornie nie jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. ani jego spadkobiercą (pkt 2), a przedmiotem umowy najmu, która była zawierana ze skarżącym na czas oznaczony, nie był lokal mieszkalny (pkt 3). Skoro skarżącemu nie przysługuje w świetle cytowanych przepisów pierwszeństwo w nabyciu opisanej nieruchomości, to nie może on skutecznie powoływać się na uprawnienie wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Bez znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w dacie wniesienia skargi (3 kwietnia 2023 r.) jest okoliczność, że w ocenie skarżącego, Gmina wcześniej podjęła działania w celu pozbawienia go pierwszeństwa w zakupie ww. nieruchomości, przewidzianego w § 16 uchwały nr [...]. WSA zaznaczył, że Gmina jako właściciel może swobodnie, w ramach uprawnień i obowiązków wynikających m.in. z u.g.n. i u.s.g., realizować swoje prawa właścicielskie do nieruchomości. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu czy wykupu nieruchomości. Nawet na gruncie art. 34 ust. 1 u.g.n. podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości nawet po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego, co powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 259 z późniejszymi zmianami, dalej jako: P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i, w konsekwencji, odrzucenie skargi przez Sąd, podczas gdy zaskarżone zarządzenie wraz z załącznikiem stanowiącym wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia w drodze przetargu ograniczonego naruszyło interes prawny skarżącego w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. wynajmowanego uprzednio przez Skarżącego od 1999 r., które to prawo wynikało bezpośrednio z § 16 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2004 r., 2) naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.n. przez niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek skorzystania z prawa pierwszeństwa określonych ww. przepisami, podczas gdy, do sytuacji skarżącego, zastosowanie winien mieć art. 34 ust. 6 u.g.n. w związku z § 16 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2004 r., w którym wyraźnie wskazano przesłanki pierwszeństwa w nabyciu pomieszczeń gospodarczych, i które w chwili podjęcia przez organ decyzji o przeznaczeniu do sprzedaży pomieszczenia gospodarczego, tj. w październiku 2020 r. skarżący spełniał, gdyż wówczas był najemcą tego pomieszczenia; 3. naruszenie art. 34 ust. 5 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie złożył wobec organu oświadczenia o akceptacji ceny, podczas gdy w kilku pismach kierowanych do organu po przeznaczeniu przez organ nieruchomości do sprzedaży, a jeszcze przed ogłoszeniem wykazu nieruchomości do zbycia. Skarżący deklarował, że chce kupić nieruchomość i poniesie wszelkie koszty, w tym także koszty ewentualnej wyceny, co powinno być odczytywane przez organ jako akceptacja ceny wskazanej przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ono na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby kwestionowane zarządzenie naruszało jego interes prawny w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, skarżący nie dowiódł, by zarządzenie w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęło na jego sytuację prawną, odbierając lub ograniczając jego prawo wynikające z przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że z art. 37 ust. 1 u.g.n. wynika zasada, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady ściśle określone zostały w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Między innymi, w trybie bezprzetargowym następuje sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 nie odnosi się do najemców lokali niemieszkalnych (a takim jest sporny lokal). Rozszerzenie pierwszeństwa w nabyciu lokali na innych najemców lub dzierżawców niż wymienieni w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. może wynikać z odrębnej uchwały organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 34 ust. 6-6b u.g.n. W analizowanym przypadku zastosowanie znajdowała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta S., gdzie w § 16 przyznano pierwszeństwo w nabyciu pomieszczeń gospodarczych przeznaczonych do sprzedaży, których lokalizacja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ich dzierżawcom lub najemcom, którzy nie są dłużnikami gminy z tytułu dzierżawy lub najmu nabywanego pomieszczenia. Odnosząc powyższy zapis do sytuacji prawnej skarżącego należy zauważyć, że zarówno w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia (1 marca 2023 r.), jak i wniesienia skargi w niniejszej sprawie Z. N. nie był najemcą nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Umowa najmu pomieszczenia gospodarczego wygasła bowiem z dniem 31 stycznia 2021 r., zaś umowa najmu pomieszczenia garażowego została skutecznie wypowiedziana i zakończyła się z dniem 30 kwietnia 2021 r. Powyższe zostało stwierdzone w wyrokach Sądu Rejonowego w S.: z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I C 368/21 oddalającym powództwo skarżącego o ustalenie istnienia stosunku najmu części garażowej i z 19 lipca 2022 r., sygn. akt I C 357/21 nakazującym skarżącemu opuszczenie i wydanie Gminie Miejskiej S. pomieszczeń lokalu użytkowego o pow. 52,18 m (części garażowej i gospodarczej) oraz oddalonych w tych sprawach przez Sąd Okręgowy w O. apelacjach. Prawidłowość tych ustaleń nie mogła być obecnie oceniana przez sąd administracyjny. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że już w październiku 2020 r. Gmina Miejska S. rozważała możliwość sprzedaży spornego lokalu nie oznacza, że miała obowiązek kontynuowania ze skarżącym umowy najmu pomieszczenia gospodarczego w celu ewentualnego skorzystania przez niego z uprawnień przewidzianych w § 16 uchwały z 30 września 2004 r. Gmina jako właściciel może bowiem swobodnie, w ramach uprawnień i obowiązków wynikających m.in. z u.g.n. i u.s.g., realizować swoje prawa właścicielskie do nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że pierwszym etapem wprowadzenia nieruchomości stanowiącej własność gminy do obrotu jest umieszczenie jej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie (art. 35 u.g.n.). Do czasu umieszczenia w wykazie nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego (lub ich związków) pozostają poza obrotem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania (na podstawie przepisów komentowanej ustawy lub innych) roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W wykazie umieszcza się nieruchomości przeznaczone do zbycia zarówno w trybie przetargowym, jak i w trybie bezprzetargowym. Nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia i umieszczenia spornego lokalu niemieszkalnego w wykazie, o którym mowa w art. 35 u.g.n. skarżący nie był jego najemcą, stąd nie przysługiwały mu uprawnienia przewidziane w § 16 uchwały z 30 września 2004 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja dowodzi istnienia po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego, który nie może być podstawą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.