I OW 149/23

SENTENCJA ` POSTANOWIENIE Dnia 11 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem G. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. w sprawie udzielenia pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza G., jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz G., reprezentowany przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie rozpoznania wniosku S. S. o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej poprzez wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 29 maja 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. (dalej: "OPS") przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej (dalej: "MGOPS") w G. wywiad środowiskowy przeprowadzony na wniosek S. S. (dalej: "wnioskodawczyni", "zainteresowana"), w którym wyżej wymieniona wnosi o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, do załatwienia według właściwości miejscowej. Odnosząc się do powyższej okoliczności organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podniósł, że wnioskodawczyni posiada stały meldunek na terenie gminy G. pod adresem: B., jednak od kilku lat nie zamieszkuje w domu mieszczącym się pod wskazanym adresem. Od dwóch lat przedmiotowy dom jest zajmowany przez inne osoby, na podstawie umowy najmu zawartej z synem wnioskodawczyni. Wskazano również, iż zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza G. wnioskodawczyni nie figuruje jako podatnik na terenie gminy G.. Zainteresowana od 2019 roku przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w G., wcześniej natomiast mieszkała z synem w P.. W ocenie organu wnioskującego działania podejmowane przez zainteresowaną, tj.: wyjazd do syna mieszkającego w P., przebywanie w ZOL-u w G. oraz wynajęcie zamieszkiwanego uprzednio przez nią domu, wskazują na brak zamiaru powrotu na teren gminy G. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż Miasto G. stanowi centrum działalności i aktywności życiowej wnioskodawczyni oraz że przebywa na jego terenie z zamiarem stałego pobytu. Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że organem administracji miejscowo właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta G., a w konsekwencji OPS w G. jako jednostka organizacyjna gminy właściwa rzeczowo do załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej. W powyższym kontekście powołano się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2268 ze zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w wyżej wymienionej ustawie ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Równocześnie wskazano na konieczność odniesienia się do postanowień art. 25-28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny dotyczących miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Odniesiono się także do orzecznictwa sądowego traktującego o sposobie ustalenia miejsca zamieszkania osoby powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1135/14, oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 96/14. Organ uczestniczący w sporze nie złożył odpowiedzi na powyższy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy Burmistrzem G. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. S. w sprawie udzielenia dla wyżej wymienionej pomocy w formie skierowania jej do domu pomocy społecznej. Oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z treścią powyższego artykułu, własność miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z dnia 2 września 2009 r., I OW 85/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że zainteresowana od marca 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w G. na zasadach komercyjnych. Tam korzysta z całodobowej opieki, gdyż jest osobą w podeszłym wieku po przebytym udarze [...], niezdolną do samodzielnej egzystencji. Okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 101 ust. 2a u.p.s., wskazujący na właściwość miejscową gminy miejsca zamieszkania danej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni przed umieszczeniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym zamieszkiwała w B. w gminie G., a następnie przeniosła się do syna do miejscowości P.. Zainteresowana podawała jako miejsce zamieszkania miejscowość P. w oświadczeniu o stanie majątkowym, jednakże zaznaczając, że przebywa w ZOL G.. Analogicznie napisała w oświadczeniu o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego i oświadczeniu dochodowym (k. 2-16, 19-21, 25 akt administracyjnych). Z kolei w oświadczeniu osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej (k. 30) jako miejsce zamieszkania wpisano miejscowość B.. Adres ten widnieje również na kwestionariuszu osobowym (k. 31). W aktach znajduje się również zaświadczenie Burmistrza G. z dnia 9 czerwca 2023 r., z którego wynika, że ostatnim adresem zamieszkania S. S. do 31 sierpnia 2013 r. były B.. Zamieszkanie u syna w miejscowości P. miało przejściowy charakter przed umieszczeniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był to pobyt jedynie tymczasowy, mający na celu zapewnienie zainteresowanej niezbędnej opieki do czasu umieszczenia w placówce opiekuńczej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy będzie Burmistrz G.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.