I OW 134/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K.S. od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE I OW 134/18 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwróciło się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Burmistrzem [...], dotyczącym rozpatrzenia odwołania K. S. od decyzji Dyrektora Zespołu Administracyjnego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie wykazów ponadwymiarowych i wykazów zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r. i wniosło o wskazanie Burmistrza [...], jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...] Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wykazów ponadwymiarowych i wykazów zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r. Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie K. S. od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. wraz z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazało ww. odwołanie według właściwości Burmistrzowi [...]. Następnie, przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Burmistrz [...] zwrócił sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wskazując, iż Zespół Administracyjny [...] w [...] jest jednostką organizacyjną powołaną do obsługi finansowo-księgowej szkół i przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], zatem tryb odwoławczy wskazany w piśmie nie może zostać zastosowany. Organ podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy odsyła w zakresie trybu odwoławczego do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 93/17, wydanym w przedmiotowej sprawie, wskazał, że Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej. Jest bowiem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, tj. zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi, co oznacza, że jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tak więc, zdaniem wnioskodawcy, skoro Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zastosowanie znajduje art. 16 ust. 2 z ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Kolegium wskazało, że jak wynika ze statutu Zespołu Administracyjnego [...] w [...], Zespół ten jest gminną jednostką organizacyjną, a nadzór organizacyjny, merytoryczny i finansowy nad działalnością Zespołu sprawuje Burmistrz. Zatem w sprawach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej za organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Zespołu Administracyjnego [...] w [...], uznać należy organ sprawujący nad nim nadzór, a zatem odwołanie przysługuje do Burmistrza [...], jako organu wyższego stopnia. Odpowiedzi na wniosek nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ żaden z organów administracji, występujących w niniejszej sprawie, nie jest właściwy do rozpatrzenia odwołania K. S. od decyzji Dyrektora Zespołu Administracyjnego [...] w [...] (dalej: "Zespół") z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 j ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, na gruncie u.d.i.p., są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (B. M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) B. M., C. M., S. P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. B. 2015 r.). Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszego sporu, należy zatem przyjąć, iż ustawodawca w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne, funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszy spór o właściwość, Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] jest samodzielnym podmiotem, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, tj. podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Ze statutu Zespołu Administracyjnego [...] w [...], stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wynika bowiem, że Zespół Administracyjny [...] w [...] jest jednostką budżetową Gminy [...] (§ 3 ust. 1), nad którą nadzór sprawuje Burmistrz [...] (§ 5 ust. 7). Jednostką tą kieruje Dyrektor, który działa samodzielnie (§ 5 ust. 1 i 2). Trudno zatem dopatrzyć się w uregulowaniach prawnych, dotyczących Zespołu, wykonywania przez niego władztwa publicznego, co dopiero wskazywałoby na przysługiwanie mu przymiotu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Statut nie reguluje też kwestii załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Natomiast, zgodnie z § 5 ust. 2 statutu, dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa burmistrza. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby takie upoważnienie, w tym do wydawania decyzji w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, Dyrektor Zespołu posiadał. Wobec powyższego uznać należy, że to Dyrektor Zespołu samodzielnie - a nie w imieniu Burmistrza [...] - jest zobligowany do rozpatrywania spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które wpłynęły do Zespołu Administracyjnego [...] w [...] i wydawania decyzji w tych sprawach. Potwierdza to także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym to podmiot, który jest w posiadaniu danej informacji publicznej, jest zobligowany do jej udostępnienia (lub wydania decyzji odmownej - jak w niniejszej sprawie), o ile jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem. W odniesieniu do Dyrektora Zespołu brak jest takiej regulacji. Co prawda w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1, jednak mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie, zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. Oceniając w tym kontekście status Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...], należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zespól jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym, stworzonym przez radę gminy. Zespołem kieruje Dyrektor, który samodzielnie dopowiada za jego funkcjonowanie, a Burmistrz [...] sprawuje nadzór nad działalnością tego podmiotu. Analiza statutu i aktów prawnych, regulujących funkcjonowanie Zespołu, prowadzi do wniosku, że jest on jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami gminy w zakresie m.in. gospodarki infrastrukturą. Powyższe oznacza, że Dyrektor Zespołu Administracyjnego [...] w [...] nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konsekwencją wcześniejszych wywodów jest konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacji z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Regulacja ta odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów, wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy. Oznacza to, że od decyzji Dyrektora Zespołu Administracyjnego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie wykazów ponadwymiarowych i wykazów zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r., będzie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, a nie odwołanie. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.