I OW 27/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. R. o przyznanie dodatku węglowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta T. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta B., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. R. o przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 4 stycznia 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "OPS") w T. przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej (dalej jako "MOPS") w B. wniosek M. R. (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana") o przyznanie dodatku węglowego. Organ wnioskujący o rozpoznanie sporu wskazał, iż wprawdzie zainteresowana posiada adres zameldowania w B. przy ul. [...], to jednak na stałe zamieszkuje w miejscowości M. przy ul. [...]. Organ powołał się na ustalenia poczynione przez pracownika socjalnego, z których wynika, że wyżej wymieniona od 14 lat mieszka i koncentruje swoje życie w M.. Wnioskodawczyni poinformowała pracownika socjalnego, że będąc w odwiedzinach u córki w B., za pośrednictwem Poczty Polskiej, złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego i wysłała go na adres OPS w T. oraz że w tamtejszym urzędzie została złożona deklaracja dot. źródeł ciepła i spalania paliw dla nieruchomości położonej w M.. Organ, powołując się na art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym wskazał, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. W związku z tym, że zainteresowana od lat koncentruje swoje życie w M. uznano, że pomoc w postaci przyznania dodatku węglowego, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem z dnia 31 października 2022 r., powinna być udzielona przez OPS T.. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta T., reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T., wniósł o odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z uwagi na fakt, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest minister właściwy do spraw administracji publicznej. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta B.. Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, że właściwość ministra właściwego do spraw administracji publicznej wynika z art. 22 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), zgodnie z którym spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej. Uzasadniając wniosek ewentualny w zakresie ustalenia właściwości Prezydenta Miasta B., organ wskazał na następujące okoliczności świadczące o braku koncentracji interesów życiowych wnioskodawczyni pod deklarowanym adresem zamieszkania przy ul. [...] w M.: • korespondencja kierowana na powyższy adres, wskazany we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, nie jest odbierana; • zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 listopada 2022 r. adresem właściwym dla zainteresowanej jest ul. [...], [...] B.; • deklaracja na gospodarowanie odpadami komunalnymi złożona była dla adresu [...] M., ul. [....] na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.; • podjęta w dniu 7 grudnia 2022 r. próba przeprowadzenia wywiadu celem ustalenia gospodarstwa domowego pod deklarowanym adresem zamieszkania była bezskuteczna; • dane ze zbioru PESEL wskazują, iż wyżej wymieniona od 3 czerwca 2019 r. pozostaje zameldowana na pobyt stały pod adresem [...] B., ul. [...]; • powyższy adres został wskazany przez wnioskodawczynię w deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków; • skierowanie do zainteresowanej na adres [...] B., ul. [...] zawiadomienie o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością miejscową Prezydentowi Miasta B. zostało przez nią osobiście odebrane. Organ wskazał na konieczność odniesienia się do definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Przy analizie powyższej definicji odwołano się do treści postanowienia NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OW 197/21. Podniesiono, iż sam fakt okazjonalnego przebywania w danej miejscowości oraz posiadania na jej terenie nieruchomości nie stanowi o fakcie zamieszkiwania. Nadmieniono również, że zgodnie z intencją ustawodawcy dodatek węglowy jest ściśle związany z pomocą finansową dla gospodarstw domowych w okresie sezonu grzewczego i bez wątpienia pozostaje w ścisłym związku z miejscem prowadzenia tegoż gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta B., a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. R. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość M. w gminie T. i określiła Burmistrza T., jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.