III SAB/Po 7/23

SENTENCJA Dnia 12 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania Z. S. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 23 października 2020 r., 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. S. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z. S. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą"), reprezentowana przez kuratora ustanowionego dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w skardze z 3 lutego 2023 r. wniesionej do tut. Sądu, sprecyzowanej w piśmie z 17 marca 2023 r. i popartej pismem z 29 sierpnia 2023 r. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. A,B. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. Sąd Rejonowy [...] poinformował Prezydenta Miasta [...] o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia strony jako osoby kierującej pojazdami. W dniu 9 maja 2019 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o skierowaniu strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W dniu 2 października 2020 r. zostało wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych strony do kierowania pojazdami silnikowymi wszystkich kategorii. W związku z wydaniem ww. orzeczenia Prezydent Miasta [...] wszczął 9 października 2020 r. z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami kat. A,B. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono stronie 15 października 2020 r. Decyzją z 23 października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] cofnął stronie uprawnienia kat. A, B, którą to decyzję doręczono stronie 29 października 2020 r. Pismem z 9 listopada 2020 r., które wpłynęło do organu 10 listopada 2020 r., strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W dniu 3 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] przekazał SKO [...] odwołanie strony. Zarządzeniem Prezesa SKO z 10 grudnia 2020 r. wyznaczono skład orzekający i do 7 lutego 2023 r. nie podejmowano żadnych czynności. W piśmie z 15 listopada 2022 r. , które wpłynęło do organu w tym samym dniu strona cofnęła odwołanie. Pismem z 12 stycznia 2023 r. strona wniosła ponaglenie na przewlekłe działanie Kolegium. W dniu 7 lutego 2023 r. został wyznaczony skład orzekający Kolegium do rozpatrzenia sprawy. Decyzją z 7 lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w całości. Decyzja została doręczona Z. S. w dniu 3 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej "P.p.s.a.") niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca we wniesionej skardze zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że strona skarżąca pismem z 12 stycznia 2023 r. wniosła ponaglenie na przewlekłość Kolegium w niniejszej sprawie. Tym samym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tym samym skarga, wbrew twierdzeniom organu, jest dopuszczalna. Należy również wskazać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zostać skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r. stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34). Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 października 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A,B została wniesiona do Kolegium w dniu 3 lutego 2023 r. Organ odwoławczy załatwił natomiast sprawę poprzez wydanie decyzji 7 lutego 2023 r., doręczonej skarżącej 3 marca 2023 r. Wydanie decyzji nastąpiło zatem już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. W związku z wydaniem decyzji z 7 lutego 2023 r. zachodzi niemożność uwzględnienia skargi w zakresie żądania strony skarżącej zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, dlatego w ww. zakresie należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Skarga może natomiast zostać merytorycznie rozpoznana w zakresie żądania stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (np. dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 1142/22, LEX nr 3483906,). Do przewlekłości dochodzi wówczas, gdy organ prowadzi co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Innymi słowy, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, skutkiem czego jest naruszenie art. 12 K.p.a i art. 35 § 1 i 3 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest bowiem szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Mając na względzie powyższe, po analizie czynności dokonywanych przez organ w toku postępowania administracyjnego, opisanych w części wstępnej uzasadnienia, Sąd stwierdził, że do momentu przekazania odwołania przez organ I instancji nie można zarzucić organowi przewlekłości w postępowaniu. Stan przewlekłości powstał natomiast 10 grudnia 2020 r., kiedy to zarządzeniem Prezesa SKO wyznaczono skład orzekający celem rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji i trwał do 7 lutego 2023 r., kiedy to wydano decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w okresie od 10 grudnia 2020 r. do 7 lutego 2023 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 K.p.a. Zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku, stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę jej okoliczności, Sąd uznał (pkt 3 sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. W niniejszej sprawie Sąd miał na względzie, że od 10 grudnia 2020 r. tj. czynności wyznaczenia składu orzekającego aż do 7 lutego 2023 upłynęło przeszło 2 lata. W tym czasie organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy, nie informował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Kolegium nie wskazało żadnych okoliczności, które stały na przeszkodzie w wykonaniu ustawowego obowiązku w postaci załatwienia sprawy w terminie, czy powiadomienia strony o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Także przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j.) nie miały wpływu na ocenę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania. Tymczasem rozpatrywana sprawa nie była zawiła merytorycznie, gdyż w dniu 15 listopada 2022 r. strona cofnęła odwołanie, a zatem zaszły formalne przesłanki do umorzenia postępowania. Dopiero wniesienie ponaglenia i skargi do Sądu spowodowało wydanie decyzji kończącej postępowanie. Takie działanie organu administracji narusza podstawowe standardy efektywnego i rzetelnego prowadzenia postępowania. Zważywszy, że okres przewlekłego prowadzenia postępowania wyniósł przeszło dwa lata, zdaniem Sądu, zaistniały również podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku. Z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie oraz wynikającą z tego niedogodność w postaci pozostawania przez skarżącą w stanie trwającej kilka lat niepewności co do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Wprawdzie skarżąca nie zawarła w skardze, jak również w dalszych pismach procesowych, wniosku o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jednakże z literalnej wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu, a zatem może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. I OSK 1558/20 LEX nr 3094928). Sąd natomiast uznał za zasadne przyznanie ww. sumy pieniężnej. Rolą przyznanej sumy pieniężnej jest przede wszystkim przywrócenie zaufania skarżącej do organów władzy publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.