II SA/Wr 378/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 1 marca 2023 r. Nr SKO 4141/10/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. K. B. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100) złotych, w tym kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 110,40 (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) złotych z tytułu podatku VAT. UZASADNIENIE Postanowieniem z 10.03.2022 r. (nr ZAB.6810.87.2021) Starosta Wałbrzyski (dalej: Starosta, organ I instancji) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z 22.03.1973 r. (nr GUR-451/5/73) z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego (stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że 23.02.2022 r. wpłynął do niego wniosek A. R. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z 22.03.1973 r. (nr GUR-451/5/73), mocą to której - na podstawie art. 1, art. 5 oraz art. 12 ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Z. i M. W. stali się z mocy prawa współwłaścicielami działek nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami, położonych w N. Biorąc pod uwagę fakt, że akt własności wydano na podstawie ustawy z 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a wskazana decyzja mająca przymiot ostateczności, stanowiła podstawę do ujawnienia nowo ukształtowanego stanu prawnego w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów, Starosta stwierdził, że zastosowanie w sprawie znajdzie przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z tym aktem prawnym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów tejże ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W związku z powyższym, Starosta działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stwierdził brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, gdzie rezultatem mogłoby być stwierdzenie nieważności decyzji – aktu własności ziemi. Wnioskodawczyni złożyła zażalenie na postanowienie Starosty. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 01.03.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) wskazując na obowiązujące uregulowanie art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych w oparciu o przepisy ustawy regulacyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył także, że organy administracji publicznej nie mają aktualnie żadnych możliwości prawnych mogących odwrócić skutki prawne tego rodzaju decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o ustawę regulacyjną. Tym samym implikuje to stan braku podstaw prawnych do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie wskazanej przez wnioskodawczynię. W związku z tym za uzasadnioną należało uznać odmowę wszczęcia postępowania dokonaną przez organ I instancji w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z 22.05.2023 r. skarżąca złożyła skargę na postanowienie SKO, nie zgadzając się w nim w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie aprobuje mającego miejsce na podstawie aktu własności ziemi z 22.03.1973 r. (nr GUR-451/5/73) odebrania jej rodzinie prawa własności nieruchomości uznając to za pogwałcenie jej praw. W tym miejscu zaznaczyła także, że "obdarowani przez Państwo W." nie pracowali w rolnictwie, nie płacili wcześniej czynszu dzierżawnego jej ojcu, nie zwrócili nakładów poczynionych na nieruchomość, a "sprzedając prezent od Państwa nie ponieśli żadnych kosztów sądowych". Skarżąca wskazała także na aspekty moralne i społeczne wydania tej decyzji, tj. pozbawienie 6-osobowej rodziny miejsca zamieszkania oraz krzywdę wyrządzoną własnym obywatelom przez Skarb Państwa poprzez brak udzielenia im późniejszej pomocy – rodzinie, "która została w tak okrutny sposób potraktowana". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego wpływające na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc skarga podlega oddaleniu. Kontroli Sądu podlegało postanowienie SKO w Wałbrzychu z 01.03.2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Wałbrzyskiego z 10.03.2022 r. odmawiające A. R. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z 22.03.1973 r. (nr GUR-451/5/73). Podstawę prawną dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W analizowanym przypadku taka inna uzasadniona przyczyna, tamująca możliwość wszczęcia postępowania, wynikała z treści przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zacytowana regulacja wyłącza zatem możliwość wzruszenia decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności na drodze administracyjnej. Nie jest zatem rolą organów administracji oceniać, czy w danym przypadku ziściły się przesłanki faktyczne, od których spełnienia ustawa regulacyjna uzależniała możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ta ostania ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powołanego już art. 63 ust. 2. Przekładając powyższe rozważania na stan faktyczny sprawy należy tym samym dojść do wniosku, że skoro w rozpatrywanej sprawie działki rolne oznaczone nr [...] oraz nr [...] zostały objęte aktem własności ziemi z 22.03.1973 r., który został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i 12 ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to od wejścia w życie art. 62 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj. od 01.01.1992 r. nie ma już prawnej możliwości podważenia skutków prawnych wywołanych przez ten akt na drodze postępowania administracyjnego. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 15.05.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 953/17). Uzupełniająco należy podkreślić, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.2000 r., sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z 15.05.2000 r., sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z 26.03.1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Natomiast wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych. W tej sytuacji, postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z 23.02.2022 r. nie mogło być wszczęte, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości wzruszenia wszystkich bez wyjątków decyzji wydanych na podstawie ustawy regulacyjnej (tj. aktów własności ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy ojciec skarżącej – poprzedni współwłaściciel nieruchomości, próbował odwrócić niekorzystne dla niego skutki prawne wywołane przez wydanie aktu własności ziemi. W tym celu już w maju 1973 r. wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z 22.03.1973 r., które zostało rozpoznane przez właściwy rzeczowo ówczesny organ wyższego stopnia, tj. Wojewódzką Komisję do Spraw Uwłaszczenia we Wrocławiu (Komisja orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji). Wstępny skarżącej skorzystał także z możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, wnosząc w 1974 r. "zażalenie i odwołanie" od decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia we Wrocławiu do Ministra Rolnictwa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji oddalając skargę w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.