I OW 160/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy A. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. o wypłatę dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 29 listopada 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. (dalej jako "GOPS") wpłynął wniosek R.S (dalej jako "wnioskodawca", "zainteresowany") o wypłatę dodatku węglowego. Wniosek został skierowany do powyższego organu ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, tj.: (...). Organ wskazał, iż ustawa o dodatku węglowym wskazuje wnioskodawcy, gdzie należy złożyć wniosek i nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", odnosi się jedynie do adresu prowadzenia gospodarstwa domowego. Podkreślono, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.). Weryfikując prawdziwość danych wskazanych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego i dążąc do ustalenia stanu faktycznego, niezbędne jest szczególnie uważne zweryfikowanie takiego wniosku przez gminę. Z ustaleń pracownika socjalnego GOPS w A., poczynionych w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony pod adresem wskazanym we wniosku, wynika, że centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny, a więc miejsce gdzie skoncentrowane są sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe, znajduje się w Warszawie. W związku z powyższym GOPS w A. przekazał wniosek wraz z dokumentacją do Urzędu Dzielnicy Praga Południe Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1692 ze zm.), celem jego rozpoznania przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Urząd Dzielnicy Praga Południe Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek do Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższy organ pismem nr PK-D.824.1.196.2023.RMA z 9 lutego 2023 r. w oparciu o art. 19 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu, przekazał wniosek do GOPS w A., uznając, że jest to organ właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podkreślił, że jeśli w drodze weryfikacji organ, do którego wpłynął wniosek stwierdzi, że osoba wnioskująca o dodatek węglowy posiada faktyczne inne miejsce zamieszkania niż wskazane we wniosku powinien, na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, wydać decyzję o odmowie przyznania dodatku węglowego. Każdy organ administracji publicznej ma szczególny obowiązek badania swojej właściwości w danej sprawie administracyjnej, rzeczowej i miejscowej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. W ocenie organu wnioskującego, organ I instancji, ograniczając się do sprawdzenia danych wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów, nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego obywateli zapisanych w art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. Co więcej, postępując w ten sposób naruszył zasadę postępowania dowodowego opisaną w art. 77 k.p.a., albowiem nie zachował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodano, że organ I instancji, działając w sposób prawidłowy, powinien zakończyć postępowanie decyzją administracyjną opartą na art. 104 i art. 107 k.p.a. Organ tego nie dokonał, a więc nie zakończył w sposób prawidłowy postępowania przed organem I instancji, co było jego obowiązkiem. Organ I instancji odstępując od wydania decyzji administracyjnej lub od podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie, pod pozorem zachowania przepisów o właściwości miejscowej i rzeczowej, przesłał przedmiotowy wniosek ponownie do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, czym naruszył wszystkie wyżej wskazane przepisy k.p.a. i ustawy o dodatku węglowym. Wobec powyższego stwierdzono, że wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, ponieważ wniosek nie został złożony do organu właściwego do jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy A. wskazał, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w pismach z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz 27 lutego 2023 r., przekazujących wniosek według właściwości. Podkreślił, że z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez GOPS w A. wynika, że centrum życiowe wnioskodawcy znajduje się w Warszawie. Co za tym idzie organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość H. w gminie A. i określił Wójta Gminy A. jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.