I OW 126/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. B. o skierowanie w Domu Pomocy Społecznej w [...] postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Burmistrz Gminy [...] zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu między nim a Wójtem Gminy [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. B. o skierowanie w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Podniesiono, że Z. B. zwróciła się z wnioskiem o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej im. [...] ul. [...] w [...]. Prośbę swoją motywowała tym, iż jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, schorowaną, wymagającą całodobowej opieki ze strony osób drugich. Wyjaśniono, że Z. B. obecnie przebywa w Domu Spokojnej Starości "[...]" w [...] (gmina [...]), natomiast we wniosku jako adres zamieszkania wskazała adres: [...], [...] . Centrum Usług Społecznych w [...] przekazało wniosek Z. B. Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] do załatwienia, według właściwości. Jednakże, organ ten uznał się za niewłaściwy wskazując, że Z. B. od kilkunastu lat nie zamieszkuje we wsi [...], bowiem po śmierci męża zamieszkiwała u córki we wsi [...], [...]. Burmistrz Gminy [...] stanął na stanowisku, że miejsce tymczasowego zamieszkania nie jest przesłanką by uznać za właściwą miejscowo gminę [...] do załatwienia wniosku Z. B. . Wskazano, że Z. B. całe swoje życie zamieszkiwała w Gminie [...] , jest tam jej centrum życiowe i miejsce dotychczasowego stałego zamieszkania - [...]. Pod tym adresem koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe z uwagi na to, iż tam jest jej dom oraz rodzina - pod adresem [...] zamieszkuje syn Z. B. - P. B. . Jednocześnie, organ wskazał, że Z. B. mimo, iż zamieszkiwała w gminie [...] nie jest już jego mieszkanką, ponieważ obecnie zamieszkuje w gminie [...] przebywając w DSS w [...]. Podkreślono, że fakt, że DPS znajduje się na terenie Gminy [...] nie może być przesłanką do prowadzenia postępowania przez CUS w [...]. Zaakcentowano, że Z. B. nie przebywa w gminie [...], ani nie była tu nigdy zameldowana. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] wskazał, że Z. B. od śmierci męża (w 2010r.) nie mieszka we wsi [...]. Pojechała do córki, a obecnie, tj. od ponad 1,5 roku przebywa w Domu Spokojnej Starości "[...]" w [...], gdzie umieścił ją syn - P. B. , który również dysponuje jej rentą rodzinną, która wpływa na jego konto. Podkreślono, że Z. B. nie ma żadnego związku z adresem zameldowania. Jej córka mieszka we wsi [...], [...], a syn mieszka we wsi [...], [...] . Natomiast Z. B. na terenie gminy [...] , nie posiada gospodarstwa rolnego, nieruchomości, budynku mieszkalnego, nie leczy się i nigdy się nie leczyła w miejscowym ośrodku zdrowia, pomimo że jest osobą przewlekle chorą. W ewidencji osób, za które są ponoszone opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Z. B. widniała do dnia [...] maja 2017r. W dniu [...] maja 2017r. P. B. złożył korektę deklaracji w Urzędzie Gminy. Wyjaśniono, że Z. B. faktycznie jest zameldowana pod adresem [...] gm. [...] , jednak pod tym adresem nie koncentrują się jej żadne interesy osobiste i majątkowe, od ponad 13 lat nie przebywa na tym terenie. Zważywszy na powyższe brak jest podstaw do prowadzenia procedury umieszczenia Z. B. w DPS w [...] przez gminę [...] . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775 - dalej jako: "k.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wniosek dotyczy Burmistrza Gminy [...] (województwo mazowieckie, powiat [...]), dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu oraz Wójta Gminy [...] (województwo mazowieckie, powiat [...]) dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlacach - § 1 pkt 6 lit. d i e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003, nr 198, poz. 1925). W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023, poz. 901 – dalej jako: u.p.s.) określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania - w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Z. B. obecnie przebywa w Domu Spokojnej Starości "[...]" w [...] (gmina [...]). Niesporne jest, że do śmierci męża w 2010 r. Z. B. zamieszkiwała w gm. [...] , a następnie przeniosła się do córki do gminy [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że zainteresowana (ur. 1949 r.) wymaga opieki, jest po zawale, chorobie nowotworowej, cierpi na demencję i depresję. Jednocześnie, z Notatki Służbowej sporządzonej dnia [...] kwietnia 2023 r. przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wynika, że sołtys wsi Antonówka Świerżowska dysponuje wiadomościami, że Z. B. przebywa w Hospicjum w [...]. Zważywszy na okoliczności sprawy należy zaakcentować, że na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), do art. 101 ust. 2 u.p.s., dodano ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". Ratio legis wprowadzonego rozwiązania sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 u.p.s. Kluczowe w sprawie jest zatem, w pierwszej kolejności, jednoznaczne ustalenie czy Z. B. przebywa w Domu Spokojnej Starości "[...]" w [...] oraz czy jej pobyt tam jest realizowany na zasadach komercyjnych. Z akt sprawy nie wynika w jakim trybie Z. B. miała zostać umieszczona w Domu Spokojnej Starości "[...]" w [...], ani aby jakiekolwiek ustalenia w tej sprawie czyniono. Wiadome jest, że w ponoszeniu kosztów pobytu Z. B. w domu spokojnej starości ma partycypować jej syn, który wyraża brak zrozumienia dla intencji wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Z uwagi na istniejące wątpliwości, co do stanu faktycznego, będące istotne dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu o właściwość, niemożliwe było wskazanie organu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.