I OSK 1774/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 maja 2022 r., sygn. II SA/Ke 11/22 w sprawie ze skargi A. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2021 r. znak: WIG.II.7213.20.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 11/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Z. i K. Z. (dalej: Skarżący) na decyzję Wojewody [...] z 27 października 2021 r. nr WIG.II.7213.20.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z. i K. Z. (dalej: Skarżący), zaskarżając go w całości i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1912, dalej: "ustawa", "ustawa scaleniowa", "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów") poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie dokonania scalania niezgodnego z jego celem, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu; 2. art. 8 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i rażące naruszenie zasady ekwiwalentności względem Skarżących, polegającej na tym, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; 3. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu scalania gruntów wsi [...], który nie realizuje naczelnych zasad postępowania scaleniowego, obiektywnie preferuje tylko niektórych uczestników (właścicieli gruntów objętych scaleniem) wszczętego postępowania, jest dla Skarżących krzywdzący, bo prowadzi do ograniczenia możliwości rozwoju gospodarstwa rolnego i racjonalnego oraz efektywnego wykorzystania posiadanych przez Skarżących areałów rolnych oraz istniejącej już infrastruktury rolniczej; a także poprzez wydanie decyzji przekraczającej granice uznania administracyjnego; 4. art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy o w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, dalej: "Kodeks cywilny") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i znaczące, nadmierne oraz nieuzasadnione naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżących, a także naruszenie reguł ochrony gruntów rolnych, poprzez uniemożliwienie Skarżącym utworzenie na ich nieruchomościach siedliska, celem właściwego gospodarowania na terenach rolniczych. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy (a zwłaszcza Wojewodę): a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak pełnego, merytorycznego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności - rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, w tym oparcie decyzji na dokumentach, które są niezgodne z prawem (istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że zostały podrobione); c) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy; d) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej; e) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się wydając rozstrzygnięcie. Zarzucając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz w następstwie tego - uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...]. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na charakter i specyfikę postępowania scaleniowego, które toczy się z udziałem wielu podmiotów, w sprawie z udziałem 168 uczestników. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi - zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym zakresie przedstawił argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, źródło CBOSA). Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. art. 151 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2592/20, źródło CBOSA). Nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżących kasacyjnie, jakoby w sprawie doszło do takich uchybień ze strony orzekających organów w aspekcie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, obowiązków wynikających z reguł postępowania wyjaśniającego, które można byłoby uznać za skuteczne w zakresie poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także prawidłowego uzasadnienia decyzji, nadto respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów władzy czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć. W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. obszerne motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14, źródło CBOSA). Stosownie do przepisów ustawy scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.). Nadto należy zwrócić uwagę, że postępowanie o scalenie gruntów jest postępowaniem administracyjnym, w którym cały szereg zagadnień dotyczących tego postępowania został uregulowany w przedmiotowej ustawie. Stąd też zgodnie z art. 33 ust.1 ustawy scaleniowej, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach k.p.a. (np. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia, w tym postępowaniu zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyłączona, podobnie w sposób szczególny zostały określone zasady dotyczące ustalania równej wartości szacunkowej gruntu) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a. stanowiąc w tym zakresie przepisy szczególne, wobec Kodeksu - lex specialis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2062/14, źródło CBOSA). Nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku w art. 77 § 1 k.p.a. ani art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie oznacza, że organ administracji może na mocy tego przepisu modyfikować przepisy prawa materialnego i orzekać niezgodnie z tymi przepisami, motywując to koniecznością uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazali pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę tych dowodów, które miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, przy braku dowodów przeciwnych. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji, zasadnie uznał, że organy administracji w zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył ani art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 80 k.p.a. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021r., sygn. akt I OSK 291/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Wojewoda [...] dokonał pełnego, merytorycznego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności - rozpatrzenia sprawy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Należy wskazać, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. W sprawie wnikliwie przeanalizowano przedstawiony materiał dowodowy i dokonano całościowej oraz szczegółowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., przy czym należy zwrócić uwagę na szczegółowe i wyczerpujące jej uzasadnienie. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezpodstawne. Mając powyższe należy uznać, że także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, co należy podkreślić, poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi – chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie indywidualny interes Skarżących nie został pominięty ani naruszony, a wydzielone im działki nie mają niższej wartości szacunkowej, ani też gorszej struktury obszarowej, niż przed scaleniem. Skarżących mieli 4 działki ewidencyjne, położonych w 3 lokalizacjach, z których dwie, położone obok siebie stanowiły jedno pole uprawne. Po scaleniu wydzielono Skarżącym grunty w 2 lokalizacjach stanowiących 2 działki: nr 128 i nr 197, położone blisko siebie po przeciwległych stronach drogi, co stwarza dogodne warunki gospodarowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidentna poprawa struktury obszarowej gospodarstwa Skarżących wydzielonego im w wyniku kwestionowanego przez niego scalenia jest wyraźnie widoczna. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej Skarżący uzasadniali jego niewłaściwym zastosowaniem w związku z rażącym naruszeniem zasady ekwiwalentności względem Skarżących, polegającej na tym, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Mając na uwadze sposób sformułowania tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może sprowadzać się do jednoczesnego podważania w ramach tego zarzutu przez stronę stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygania w sprawie. Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Nie jest dopuszczalne przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej wynikającej z art. 174 p.p.s.a. rozdzielność tych podstaw. Skutkiem tego musi być przyjęcie, że zastosowany przez organy przepis art. 8 ust. 1 ustawy może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w ramach ustaleń faktycznych, jakie zostały w niniejszej sprawie przyjęte w odniesieniu do ustalonych przez organy wartości szacunkowych gruntów Skarżących. Powołany przez Skarżących w podstawie kasacyjnej jej środka odwoławczego przepis art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej stanowi, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Dane dotyczące stanu posiadania Skarżących zostały przez Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym precyzyjnie podane i ujęte w części sprawozdawczej zaskarżonego orzeczenia, a w oparciu o nie także ponownie przypomniane w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku sporządzonego w niniejszej sprawie przez sąd kasacyjny. W postępowaniu kasacyjnym prawidłowość ich przyjęcia nie została skutecznie podważona. Niepodważony w postępowaniu kasacyjnym wynik wyliczeń dokonanych w stosunku do działek Skarżących wskazuje zaś na to, że w odniesieniu do posiadanych przez nich działek rolnych różnica wartości gruntów przed i po scaleniu nie przekracza dopuszczalnej przepisem art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej wartości 3%, co w pełni koresponduje z oceną Sąd I instancji o braku naruszenia zaskarżoną decyzji art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Należy wskazać, że różnica pomiędzy wartością gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na rzecz Skarżących, a należną wartością gruntów do wydzielenia na ich rzecz wynosi 2,19 jednostki szacunkowej co stanowi 1,48% wartości gruntów należnej do wydzielenia. Z drugiej strony różnica pomiędzy powierzchnią gruntów wniesionych do scalenia przez Skarżących, a powierzchnią gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na ich rzecz wynosi 0,1483 ha co stanowi 6,65% gruntów wniesionych do scalenia. Mając powyższe na względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieusprawiedliwiony. Nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy scaleniowej w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wszystkie czynności związane z zatwierdzeniem projektu scalenia zostały wykonane zgodnie z przepisami ww. ustawy, co zostało udokumentowane w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Treść art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie pozostawia zatem wątpliwości, że w odniesieniu do celu scalenia ustawodawca miał na myśli nie interes właściciela jednej działki (nieruchomości) lecz interesy wszystkich uczestników scalenia. Natomiast Skarżący nie podważyli skutecznie ażeby cel omawianego postępowania w takim szerokim zakresie nie został spełniony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się bowiem głównie na niezadowolenie odnośnie działki nr 323/2 i 324/1, które w wyniku scalenia stanowiły ekwiwalent dla innych uczestników scalenia, natomiast Skarżący otrzymali w zamian za te grunty ekwiwalent w innym miejscu. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy wydając decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy scaleniowej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieusprawiedliwiony. Nie doszło także do naruszenia art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy scaleniowej w zw. z art. 140 k. c. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 6 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedscaleniowe działki nr 323/2 i 324/1 nie były gruntami przeznaczonymi do zabudowy terenami budowlanymi i były zakwalifikowane w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" jako "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy/najkorzystniejsze gleby do produkcji rolniczej/’’. Co prawda grunty wydzielone na rzecz Skarżących są położone w dalszej odległości od gruntów zabudowanych wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa położonego we wsi [...]. Jednakże było to zgodne z celem scalenia by uwzględnić interesy wszystkich uczestników scalenia. Ponadto zabieg ten wpłynął na poprawę struktury obszarowej gospodarstwa Skarżących w celu stworzenia dogodnych warunków gospodarowania. Nie znajduje podstaw twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec jednoznacznie określonego charakteru działki nr 323/2 i 324/1 przepis ten nie ma w tym przypadku zastosowania. Ponadto wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uzasadnił prezentowane stanowisko, co do racjonalności projektu scalenia gruntów. Wskazał bowiem, że świadczą o nim dwie kwestie: po pierwsze zachowane obowiązujących przepisów prawa, po drugie ilość zgłaszanych zastrzeżeń przez uczestników i próba ich uwzględnienia. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ww. oceny Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 8 ust. 1, art. 10; art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4; art. 28 ust. 1 i ust. 2; art. 29 ustawy scaleniowej w zw. z art. 140 k. c. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 6 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieusprawiedliwiony. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.