IV SAB/Wr 971/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi O. T. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem O. T. (dalej: strona, strona skarżąca) z dnia 7 października 2020 r. (wpływ w dniu 13 października 2020 r.), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismami z dnia 17 marca 2022 r. oraz 29 kwietnia 2022 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wypełnienie wszystkich jego rubryk oraz dołączenie kompletnie wypełnionego i podpisanego załącznika nr 1. W dniu 25 maja 2022r. strona uzupełniła braki formalne wniosku. Kolejnym pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu w dniu 8 września 2022r.) strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu. Decyzją z dnia 20 września 2022 r., nr SOC-PCIII.6151.1.1884.2020.PSM, nadaną w dniu 29 września 2022 r. a doręczoną w dniu 13 października 2022 r., Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 20 września 2024 r. Pismem z dnia 6 października 2022 r. (wpływ do organu w dniu 12 października 2022 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przez odnośne przepisy; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że postępowanie w jej sprawie trwa już prawie 2 lata. Tymczasem organ nie wydał decyzji ani nie podjął innych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, mimo upływu ustawowych terminów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc że sprawa została załatwiona decyzją z dnia 20 września 2022 r. Dodał ponadto, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej, ma istotny wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, zaś przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Jak wynika bowiem z materiału aktowego badanej sprawy , decyzja w sprawie została wydana w dniu 20 września 2022 r., zaś przedmiotowa skarga została wniesiona 12 października 2022 r. Wymaga zaakcentowania ,że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał z dnia z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości – nie istnieje rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. W tej ostatniej uchwale wyjaśniono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Przyjąć zatem należy ,że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności i przewlekłości, a to oznacza że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny , a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi , skutkuje ustaniem stanu podlegającego go kontroli sądowej tj. stanu bezczynności i przewlekłości. W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należałoby uznać art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wskazał przy tym m. in.: "Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". W powołanej wyżej uchwale wyjaśniono także, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Innymi słowy, jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi , to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność i przewlekłość realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi . Wobec tego , skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21). Powyższą wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych wielokrotnie uchwał składu siedmiu sędziów, nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na to , że w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia .Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).Uznać zatem należy , że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 171/15; publ. CBOSA). Natomiast doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzanie postępowania nie zmienia jednak faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownej decyzji przez organ , co w badanej sprawie niewątpliwie nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. To data wydania, nie zaś doręczenia decyzji, ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r.sygn. II FSK 235/15; publ. CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że jeżeli Sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania - przed dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego - stanu bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z tych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. ( pkt II).