I OW 159/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy K. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy S., w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J.S-J o wypłatę dodatku węglowego poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy S. przesłał wniosek J.S-J (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana") o wypłatę dodatku węglowego Wójtowi Gminy K. jako organowi właściwemu. Przekazując przedmiotowy wniosek organ wskazał, że w toku postępowania oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka pod adresem: M. (...), K. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że w dniu 14 listopada 2022 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek zainteresowanej o wypłatę dodatku węglowego dotyczącego gospodarstwa domowego prowadzonego na nieruchomości znajdującej się pod adresem: W. ul. (...) S. Organ, nie negując faktu zamieszkiwania przez wnioskodawczynię na terenie gminy K. uznał że wskazanie we wniosku o wypłatę dodatku węglowego nieruchomości położonej poza gminą K. wyklucza możliwość rozpoznania wniosku przez Wójta Gminy K. Argumentując powyższe stanowisko organ powołał się na definicję gospodarstwa domowego zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, zgodnie z którą gospodarstwo domowe tworzy osoba fizyczna składająca wniosek o przyznanie dodatku węglowego samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osoba fizyczna składająca wniosek o przyznanie dodatku węglowego oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W tym kontekście podkreślono, że ustawa reguluje przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Dodatek ten przysługuje osobie w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest jedno ze źródeł wymienionych w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Nadto, zgodnie z definicjami art. 2 ust. 2 tejże ustawy, gospodarstwo domowe oznacza zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Okoliczności te wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie. W przypadku ustalenia, że miejsce zamieszkania nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji co do danych zawartych we wniosku. Organ uznał, iż powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że wskazanie w art. 2 ust. 12 ustawy na właściwość organu miejsca zamieszkania nie otwiera organom możliwości badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. Powołano się również na art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), który stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia. Wskazano także, iż na potrzeby przyznania dodatku węglowego został opracowany wzór wniosku, w którym wnioskodawca określa dane dotyczące zamieszkania. W niniejszej sprawie wniosek został złożony na takim formularzu, a strona podała swoje miejsce zamieszkania na terenie Gminy S. i określiła Burmistrza Miasta i Gminy S. jako adresata wniosku. W związku z powyższym wnioskodawczyni, składając wniosek, chciała uzyskać dodatek na gospodarstwo domowe prowadzone na terenie gminy S. a nie K. Uznano tym samym, że to do wyżej wskazanego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku węglowego, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje. Jednocześnie organ poinformował, że na gospodarstwo domowe prowadzone w M. w gminie K został złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego i zgodnie z właściwością miejscową rozpatrzony przez Wójta Gminy K. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy S., reprezentowany przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniósł o ustalenie, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego przez zainteresowaną jest Wójt Gminy K. Argumentując powyższe stanowisko wskazano, iż w trakcie przeprowadzonego przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje na terenie gminy S. W wyniku podjętych przez organ uczestniczący w sporze działań oraz dokonanych weryfikacji ustalono, że: 1. strona postępowania jest osobą zamężną, której współmałżonek zamieszkuje na terenie gminy K. gdzie ubiegał się i otrzymał dodatek węglowy; 2. pod adresem wskazanym przez stronę nikt nie zamieszkuje, budynek jest w trakcie remontu; 3. strona nie figuruje w ewidencji podatników podatku od nieruchomości Gminy S. oraz nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość znajdującą się pod wskazanym przez nią adresem; 4. w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania męża wnioskodawczyni ustalono, że zainteresowana zamieszkuje wraz z małżonkiem pod adresem: M. (...) K. Organ powołał się na art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Ponadto wskazano, że ustawodawca wiąże przyznanie dodatku węglowego z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czyli faktycznym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem pod wskazanym adresem. Jednocześnie przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości składania wniosku o przyznanie dodatku węglowego na ogrzewanie konkretnej wybranej nieruchomości, ponieważ został on powiązany z gospodarstwem domowym, które prowadzone jest w faktycznym i aktualnym miejscu zamieszkania. Uwzględniając powyższe Organ uznał się za niewłaściwym w sprawie i przekazał akta sprawy zgodnie z właściwością miejscową w celu ich rozpatrzenia Wójtowi Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy K. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.S.-J. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość W., położoną w gminie S. i określiła Burmistrza Miasta i Gminy S. jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.