I GSK 2213/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r.; sygn. akt III SA/Po 832/17 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 832/17 uwzględnił skargę J. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 grudnia 2016 r. J. W. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie spowodowane wystąpieniem w roku 2016 suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. W dniu 23 grudnia 2016 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, w związku z czym 3 stycznia 2017 r. strona przedłożyła korektę wniosku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. umorzył postępowanie wskazując, że ze względu na regulacje ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: ufp) nie jest on już władny do wydania decyzji merytorycznej względem zdarzeń, które wystąpiły w roku 2016. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że zaistniała sytuacja prawna wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Stwierdził, że pomoc, o której stanowi § 13j ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie) wydatkowana była w ramach dotacji celowej z budżetu państwa na rok 2016 zgodnie z umową zawartą z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wiązało się z koniecznością jej wypłaty do końca grudnia 2016 roku. Wydanie w 2017 r. pierwszego rozstrzygnięcia w formie decyzji przyznającej pomoc z tytułu programu realizowanego w roku budżetowym 2016 naruszyłoby przepisy ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu, regulacje przewidziane w jej art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ufp obejmują swoim zakresem wyłącznie zobowiązania wymagalne w danym roku kalendarzowym. Przekroczenie tak zakreślonego terminu - 31 grudnia 2016 r. - powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę strony wskazał, że materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego stanowią przede wszystkim przepisy § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Przepisy te ani inne zawarte w powołanym rozporządzeniu regulacje nie przewidują terminu, który miałby ograniczać organ ARiMR w możliwości przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Wskazując na treść art. 44 ust. 1 pkt 3 ufp oraz art. 46 ust. 1 ufp Sąd zaznaczył, że pozostają one bez wpływu na materialnoprawną kompetencję organu ARiMR do udzielenia pomocy finansowej wynikającej z § 13j ust. 1 rozporządzenia. Podkreślił, że z materialnoprawnych podstaw rozstrzygania sprawy objętej wnioskiem skarżącego, w tym zwłaszcza z § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wynika, że organ ARiMR jest zobowiązany skorzystać z tej kompetencji, ilekroć spełnione zostaną przewidziane ku temu przesłanki. Zatem brak jest podstaw, aby organ ARiMR odwoływał się do nieprzewidzianych tam kwestii budżetowych, skoro przyznanie rzeczonej pomocy nie zależy od jego uznania. Zdaniem WSA w Poznaniu, z art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ufp nie wynika także brak możliwości zaciągania zobowiązania względem zdarzeń, które miały miejsce w poprzednim roku budżetowym. Sąd I instancji wskazując na treść § 13j ust. 9 i ust. 4 rozporządzenia podkreślił, że po pierwsze nie można uznać, aby racjonalne było działanie ustawodawcy, który z jednej strony umożliwiałby producentom rolnym wystąpienie z wnioskiem o pomoc do dnia 5 grudnia 2016 r., a z drugiej strony ograniczałby czasowo możliwość przyznania tej pomocy do 31 grudnia 2016 r. Działanie takie byłoby tym bardziej nieracjonalne, że na gruncie § 13j ust. 9 rozporządzenia dla przyznania pomocy może okazać się konieczne zastosowanie tzw. "współczynnika korygującego", którego ustalenie jest możliwe dopiero po uwzględnieniu danych co do wysokości dochodzonej pomocy, pochodzących ze wszystkich terminowo złożonych wniosków. Po drugie, prawodawca w § 13j ust. 9 rozporządzenia wyznaczył górną granicę kwoty (100 mln zł) przeznaczonej do udzielenia pomocy z § 13j ust. 1 rozporządzenia, przewidując szczególny mechanizm, który ma doprowadzić do jej nieprzekroczenia - wspomniany już powyżej "współczynnik korygujący". Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W środku prawnym zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 13j ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 46 ufp przez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że decyzja przyznająca pomoc na szkody, które powstały w 2016 r. z powodu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych mogła być wydana także po 31 grudnia 2016 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem, że z uwagi na przekroczenie ww. terminu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie był już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym, a zatem prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach środka prawnego Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 ppsa, a która nie zachodzi w sprawie. Istotą postępowania wywołanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości wykładni, a także zastosowania wskazanych w środku prawnym przepisów prawa materialnego. Ze wskazanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów wynika, że w 2016 r. ARiMR udziela pomocy finansowej... producentom rolnym..., w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie... spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (§13j ust. 1 rozporządzenia). Wskazując art. 46 ufp jako naruszony skarżący organ nie podaje jednocześnie, której jednostki redakcyjnej przepisu zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (v. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149). Kasator ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że "prawidłowa wykładnia tych (wyżej wskazanych) przepisów winna skutkować uznaniem, że z uwagi na przekroczenie ww. terminu (31 12 2016 r.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie był już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym". Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Z przepisu § 13j ust. 4 rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż pomoc - o której mowa w ust. 1 wskazanej regulacji, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Strona postępowania wywiązała się z wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. obowiązków i w terminie do 5 grudnia 2016 r. złożyła stosowny wniosek we właściwym Biurze Powiatowym ARiMR. Z przepisów omawianego rozporządzenia, jak również z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie wynikają żadne ograniczenia w zakresie możliwości i potrzeby przyznania w zakreślonym przepisami terminie wnioskowanej pomocy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, takie ograniczenie nie wynika ani z powoływanego przez organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 44 ust. 1 pkt 3 ufp, który stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, ani z art. 46 ust. 1 ufp, który wskazuje, iż jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki.... Wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych nie modyfikują materialnoprawnej kompetencji organu ARiMR w sprawach objętych wnioskami opartymi na przepisach § 13j ust. 1 i 4 rozporządzenia. ARiMR jest zobowiązany skorzystać z przysługującej mu kompetencji do udzielenia pomocy finansowej, ilekroć spełnione zostaną przewidziane ku temu przesłanki, nie zaś - np. jak w konkretnym przypadku - powoływać się na przekroczenie terminu 31 grudnia 2016 r. w załatwianiu sprawy, na co wnioskodawca nie miał wpływu. Zgodnie z przewidzianą w tym samym akcie prawnym regulacją (§ 13j ust. 9 rozporządzenia), w przypadku, gdy ze złożonych wniosków wynika, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1 przekracza łącznie kwotę 100 mln zł, wysokość tej pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody... stawki, o której mowa w ust. 8, oraz współczynnika korygującego. Współczynnik ten stanowi iloraz kwoty 100 mln zł i kwoty równej zapotrzebowaniu na tę pomoc wynikającemu ze złożonych wniosków oraz jest ustalany z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Wobec treści powyższej regulacji tym bardziej brak jest podstaw, jak zasadnie podniósł Sąd I instancji, aby odwoływać się do nieprzewidzianych w przepisie kwestii budżetowych, skoro przyznanie rzeczonej pomocy nie zależy od uznania organu, abstrahując już od tego, że w żadnym razie nie powinno to stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. Istnienie regulacji mającej w sprawie zastosowanie, gdy zapotrzebowanie na pomoc przekracza łącznie kwotę 100 mln zł, wskazuje na racjonalność prawodawcy, który umożliwia producentowi rolnemu wystąpienie z wnioskiem o pomoc do dnia 5 grudnia 2016 r., a jednocześnie przewiduje zastosowanie tzw. "współczynnika korygującego", ustalanego po uwzględnieniu pochodzących ze wszystkich terminowo złożonych wniosków danych co do wysokości dochodzonej pomocy i zapobiegającemu przekroczeniu górnej granicy kwoty przeznaczonej do udzielenia pomocy. W konsekwencji, rola organów ARiMR sprowadza się do rozdysponowania tak zakreślonej i rozliczonej zgodnie ze wskazanym przepisem § 13j ust. 1 rozporządzenia kwoty. Skarga kasacyjna nie zawiera procesowych zarzutów kwestionujących prawidłowość stwierdzenia Sądu I instancji o braku podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Przedmiot postępowania, którym jest konkretny, w terminie złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej związanej z wystąpieniem przewidzianej przepisami szkody istnieje, a właściwy organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw z art. 174 pkt 1 ppsa i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.