II OSK 338/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 61/2020 w przedmiocie oddalenie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 717/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 14 stycznia 2020 r., nr 61/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 12 listopada 2019 r., nr EN/401/19, wydane na podstawie art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 17 oraz art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", o oddaleniu skargi ww. Spółki z 28 października 2019 r. na czynność egzekucyjną PINB polegającą na wydaniu w dniu 7 października 2019 r. postanowienia nr EN/360/19 w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75%, ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego TW-1 nr S-164/18 z 3 września 2018 r. Sąd wskazał na charakter prawny skargi na czynność egzekucyjną oraz to, że w postępowaniu wszczętym taką skargą ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W kontekście tych teoretycznych rozważań (niezbędnych wobec braku regulacji prawnej dającej podstawę do zaskarżenia postanowienia nr EN/360/19 z dnia 7 października 2019 r., wydanego na podstawie art. 126 u.p.e.a.), Sąd stwierdził, że skargę na postanowienie WINB z 14 stycznia 2020 r. nr 61/2020, należało oddalić. Brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z 28 lipca 2017 r., nr R/206/2017, nakazującej Spółce demontaż nośnika reklamowego wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. – skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie u.p.e.a. Nie jest sporne, że w dniu 26 października 2017 r. zobowiązanej Spółce zostało doręczone upomnienie z 11 października 2017 r., nr R/172/2017, wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku, a następnie w dniu 28 listopada 2017 r. skutecznie doręczono tytuł wykonawczy TW-2 nr 232/17 z 23 listopada 2017 r. W dniu 11 maja 2018 r. PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany. Wobec tego, organ powiatowy postanowieniem z 14 maja 2018 r., nr EN/205/18 nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł. Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. nr 1161/2018, WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu egzekucyjnego nr EN/205/18. Pomimo tego, w dniu 10 sierpnia 2018 r. upoważniony pracownik PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdził, że wbrew wydanemu nakazowi, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. w dalszym ciągu znajduje się nośnik reklamowy należący do Spółki. Mając to na uwadze, w dniu 3 września 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy TW-1 nr S-164/18 określając wymagalną należność pieniężną i skierował go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wszczęcia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nałożonej grzywny. Tego samego dnia postanowieniem nr EN/371/18 orzeczony został także kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Zatem w odniesieniu do oceny przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, że za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanej do wykonania obowiązku demontażu nośnika reklamowego i długi okres czasu, jaki upłynął od uprawomocnienia się wydanego nakazu do momentu jego realizacji, Sąd podkreślił, że postanowienie z 14 maja 2018 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 18 maja 2018 r., a termin wpłacenia grzywny upłynął 25 maja 2018 r. Natomiast przymusowe wyegzekwowanie grzywny nastąpiło dopiero wskutek wszczętego w dniu 11 września 2018 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowania egzekucyjnego, czyli blisko cztery miesiące od upływu ww. terminu. Z kolei pismo pełnomocnika Spółki, informujące organ powiatowy o zamiarze wykonania rozbiórki do dnia 30 września 2018 r., wpłynęło do ww. organu w dniu 19 września 2018 r., a więc już po ściągnięciu grzywny. Nie ma przy tym znaczenia, że PINB protokolarnie stwierdził fakt wykonania obowiązku w dniu 8 stycznia 2019 r., co skutkowało odstąpieniem przez PINB od dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie (vide: postanowienie PINB z 12 lutego 2019 r., nr EN/59/19). Nie ulega wątpliwości, że zobowiązana Spółka dokonała rozbiórki nośnika reklamowego po ponad roku od dnia 14 września 2017 r., w którym wymagalna stała się decyzja ostateczna powiatowego organu nadzoru budowlanego z 28 lipca 2017 r. Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB dla m.st. Warszawy. W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie bowiem opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu. Stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie rzeczonego "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie do uzasadnionych przypadków zwrócenia uwagi wymaga to, że ocena ich wystąpienia również należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny (por. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II). Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu II instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie trwająca ponad rok zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., oraz dalsze jego użytkowanie przez skarżącą, a nadto blisko czteromiesięczna zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia – stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W przekonaniu Sądu, Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Poza tym samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej i jednocześnie wykonanie zastępcze. W tych okolicznościach fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego przed dokonaniem przez zobowiązaną Spółkę rozbiórki, do czego w istocie przymusiło ją dopiero skuteczne wyegzekwowanie tej należności przez ww. organ i wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania zastępczego, a także niewykazanie przez Spółkę uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot tej należności powinien nastąpić, czyni rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego prawidłowym. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek skarżącej do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez zobowiązaną Spółkę od wykonania wskazanego obowiązku. Tym samym nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 7 § 3, art. 18 i art. 126 u.p.e.a. Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego czynność egzekucyjną polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości lub w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie Tytułu Wykonawczego TW-1 Nr S-164/18 z dnia 03 września 2018 r. pomimo wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty, czy zażalenie. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z samym istnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 302 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, określonych w u.p.e.a., w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy szeroka definicja pojęcia czynności egzekucyjnej z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skoro bowiem zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 u.p.e.a. sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z uwagi na wykonanie obowiązku, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę. Powyższe oznacza, że w realiach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do wniesienia przez skarżącą Spółkę skargi na czynność egzekucyjną w postaci wydania na podstawie art. 126 u.p.e.a. postanowienia o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. nie jest bowiem zaskarżalne. Niemniej, tak zakreślony zakres skargi na czynność egzekucyjną wyznacza ramy kontroli legalności czynności egzekucyjnej, która w okolicznościach niniejszej sprawy ogranicza się wyłącznie do treści art. 126 u.p.e.a. A zgodnie z tym przepisem możliwość zwrotu grzywny wyegzekwowanej lub uiszczonej przez zobowiązanego jest uzależniona od istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwrot, stanowiących przedmiot oceny organu egzekucyjnego rozpatrującego wniosek zobowiązanego o zwrot grzywny. Rozstrzygnięcie o zwrocie grzywny ma zaś charakter uznaniowy. Co do uzasadnionych przypadków trzeba zwrócić uwagę na to, że ich ocena należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. W okolicznościach niniejszej sprawy organy egzekucyjne niewadliwie powołały się na zaistniałe okoliczności związane z ponadrocznym uchylaniem się przez skarżącą Spółkę od obowiązku wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, co skutkowało wszczęciem postepowania egzekucyjnego, a następnie podjęciem określonych czynności egzekucyjnych i zastosowaniem określonych środków egzekucyjnych, w tym nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju okoliczności wskazują na to, że skarżąca Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Co więcej, samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej i jednocześnie wykonanie zastępcze. Jednak przesądzająca o wyniku sprawy jest ocena wskazująca, że skarżąca Spółka nie wykazała uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot grzywny w celu przymuszenia powinien nastąpić. Skarżąca Spółka nie wykazała zatem istnienia przesłanek, które w oparciu o art. 126 u.p.e.a. mogłyby w ogóle prowadzić do zwrotu ściągniętej grzywny. Za takową nie można uznać argumentacji skargi kasacyjnej, że skarżąca Spółka wykonała obowiązek rozbiórki. Sama w sobie okoliczność wykonania rozbiórki ale już po ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia nie uprawnia twierdzenia, że w sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek", ponieważ to w wyniku podjętych czynność egzekucyjnych skarżąca Spółka wykonała samodzielnie nakaz rozbiórki, co było jej obowiązkiem, a więc nie stanowi samo w sobie "uzasadnionego przypadku" przemawiającego za zwrotem grzywny. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. Także skarga kasacyjna, przywołując uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie, nie wykazała, że gdyby Sąd przeanalizował szczegółowo wszystkie podniesione w skardze zarzuty, to wynik sprawy mógłby być inny. W istocie najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaistniał "uzasadniony przypadek" stanowiący przesłankę do orzeczenia przez organ zwrotu grzywny w trybie art. 126 u.p.e.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.