II OSK 2508/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 344/23 w sprawie ze skargi E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKO.UL/41.7/486/2022/20206/RS w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 344/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o. o. w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKG.UL/41.7/486/2022/20206/RS oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 4 listopada 2022 r. nr 95/2022, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją, Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania E. sp. z o.o. z siedzibą w K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 4 listopada 2022 r., nr 95/2022 o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "[...]" o mocy nie przekraczającej 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o mocy 200 MW i pojemności 800 MWh, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w D. obręb Ł. W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art, 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a) w związku z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a, poprzez przyjęcie, że nie jest zasadne umorzenie postępowania administracyjnego podczas gdy zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa miejscowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zarzucenie organowi I instancji braku działań zmierzających do ustalenia, czy planowana inwestycja zalicza się do "zabudowy przemysłowej" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy organ I instancji wezwał wnioskodawcę do dookreślenia powierzchni terenu objętego wnioskiem i ustalił iż wynosi ona 4999 m2, tj. poniżej wartości określonych w ww. przepisie rozporządzenia. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek, w którym przewidziano budowę elektrowni słonecznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o mocy 200MW i pojemności 800MWh, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w D. obręb Ł. Wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Gmina może wskazać tereny przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych, ale może też całkowicie zabronić lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających te wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Trudno więc przyjąć by racjonalny ustawodawca pozwalał chronić ład przestrzenny i grunty rolne tylko tym gminom, które uchwaliły plany miejscowe. Sugerowałoby to istnienie swego rodzaju sankcji, wobec gmin które nie uchwaliły planów miejscowych. Brak planu miejscowego sprawiałby, że gminy nie mogłyby decydować o inwestycjach realizowanych na swoim terenie i wykonywać części zadań, o których mowa art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym W ocenie skarżącej kasacyjnie prawodawca wprowadził art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. celem wszechstronnej ochrony ładu przestrzennego i gruntów rolnych. Opierając się na ich treści, umiejscowieniu oraz korzystając z wykładni intencjonalnej, Kolegium ustaliło wolę i intencję ustawodawcy prowadzące ostatecznie do ukształtowania przepisów w wersji obecnie obowiązującej . Sąd I instancji pominął art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Konsekwencją tego zaniechania było przyjęcie, że wniosek powinien być merytorycznie rozpatrzony, co następnie skutkowało zarzutem naruszenia przez organy obu instancji art. 105 § 1 k.p.a. Skoro jednak prawodawca nie dopuszcza lokalizowania w oparciu o decyzje z rozdziału 5 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających wartości z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., to nie było możliwe wydanie ani decyzji o ustaleniu ani o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji merytorycznej wymaga istnienia sprawy administracyjnej. W przypadku postępowań w przedmiocie warunków zabudowy organy oceniają czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ocena taka nie jest jednak możliwa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, gdy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdy dla danego rodzaju wyłączono stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), albo gdy przepisy przewidują lokalizowanie inwestycji w oparciu o przepisy odrębne (tzw. specustawy), Taka sytuacja ma miejsce także, gdy przepisy prawa przewidują możliwość realizacji danej inwestycji wyłącznie w oparciu o plany miejscowe. Wydanie w takiej sprawie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (także decyzji odmownej) byłoby działaniem wykraczającym poza kompetencje organu wykonawczego gminy. Bezzasadnie Sąd I instancji zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie jest formą wyjątkową, lecz typową formą załatwiania spraw administracyjnych. Jednocześnie prawodawca wskazuje bezwzględną konieczność wydania tego rodzaju decyzji w przypadku, gdy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Kolegium zaznaczyło też, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 4999 m2, co sprawia, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja nie wymaga zatem przeprowadzenie postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o. o. w K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kluczowy problem jaki akcentowany jest w skardze kasacyjnej, dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie jest prawidłowym zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wskazany przepis w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywał, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z z dnia 29 czerwca 2022 r. II OSK 1276/21). Nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjmować różną kwalifikację prawną w odniesieniu do projektowanych instalacji odnawialnych źródeł energii z powołaniem na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (względnie też art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż określona w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego treści nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p). nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2023 r., II OSK 1421/22) Mając powyższe na względzie jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. związku z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji nie uchylił decyzji organów administracji publicznej z powodu naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, wyraźnie wskazując, że ograniczając się do umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy bez wyjaśnienia kwestii istotnych dla merytorycznej oceny wniosku, organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.