II SAB/Wr 322/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla S.D. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 5 marca 2024 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: strona skarżąca, strona), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ, Wojewoda) bezczynność w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla S. D. Z treści skargi oraz akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 20 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: 22 grudnia 2024 r.) strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca S. D. W treści skargi na bezczynność wniesiono o: 1/ stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy, poprzez niepodjęcie prawem przewidzianych czynności w sprawie od dnia przyjęcia wniosku przez organ administracji i w konsekwencji niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącej w ustawowym terminie; 2/ stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wyznaczenie organowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 400 zł (słownie: czterysta złotych); 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków składanych przed organem przez pracodawców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W dalszym toku postępowania administracyjnego, po wniesieniu skargi do organu, w dniu 4 kwietnia 2024 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję o udzieleniu S. D. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ A do dnia 1 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475) poprzez art. 10a pkt 2 w związku art. 88a wyłączyła w przedmiotowej sprawie obowiązek złożenia ponaglenia. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15, dostępne w CBOSA). Uwzględniając przywołane regulacje prawne stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła opieszałość, którą kwalifikować należy jako bezczynność. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wnioskiem z 20 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu: 22 grudnia 2023 r.) strona skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Zgodnie więc z ogólnymi regułami k.p.a., skoro do okresu załatwienia przedmiotowej sprawy nie odnoszą się żadne regulacje szczególne, organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, najpóźniej w ciągu 2 miesięcy – jeżeli sprawa okazałaby się szczególnie skomplikowana. Sąd uznał, że z uwagi na brak szczególnego poziomu skomplikowania, w niniejszym postępowaniu termin do załatwienia sprawy przez organ upłynął z dniem 22 stycznia 2024 r. Tymczasem organ, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, pierwszą czynność procesową podjął dopiero w dniu 7 marca 2024 r., wzywając pełnomocnika strony do uzupełnienia braków wniosku poprzez dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających znajomość języka angielskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie pracy na stanowisku [...] tego języka, co stanowiło jedyne podjęte przez organ działanie przed złożeniem skargi w dniu 8 marca 2024 r. (data wpływu do organu). Uzupełnienie przez stronę skarżącą dokumentów nastąpiło w dniu 28 marca 2024 r. W następstwie powyższego, organ wydał decyzję w sprawie zezwolenia na pracę cudzoziemca w dniu 4 kwietnia 2024 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność. Opisany wyżej przebieg zdarzeń potwierdza zatem, że zachowanie organu wypełnia znamiona bezczynności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji lub podjęcie innej czynności do dnia złożenia skargi – co miało miejsce 8 marca 2024 r. (data wpływu do organu). Organ bezspornie nie dochował miesięcznego terminu, wynikającego z zasad ogólnych k.p.a., jak też nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia jej sprawy, co wypełnia opisane wcześniej przesłanki bezczynności – organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym pomimo, że był do tego zobowiązany. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu wyznaczonego dla jej załatwienia, ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Organ nie przekroczył kilkunastokrotnie terminu ustawowego. Termin na załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu bowiem upłynął, jak już wcześniej wskazano, z dniem 22 stycznia 2024 r., natomiast skarga została złożona w dniu 8 marca 2024 r. (data wpływu do organu), tj. po jednokrotnym przekroczeniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności pozostaje również fakt, że organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji już po upływie kolejnego miesiąca, tj. 4 kwietnia 2024 r., przy czym okres ten został wydłużony poprzez oczekiwanie na uzupełnienie wniosku przez stronę skarżącą o wskazane przez organ dokumenty – od dnia wezwania strony skarżącej przez organ w dniu 7 marca 2024 r., do wpływu dokumentów do organu w dniu 28 marca 2024 r. Powyższe wskazuje, że cel skargi został osiągnięty. W związku z tym, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu, gdyż jak wynika z akt sprawy decyzja kończąca postępowanie z wniosku strony skarżącej wydana została już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem skargi. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Natomiast w części dotyczącej żądania przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej – w konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności – Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W tej kwestii wyjaśnić wypada, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej ma przede wszystkim charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, w związku z czym powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16 i z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, dostępne w CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu, przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego bezczynnością nie miało postaci kwalifikowanej, tj. rażącego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje do przyznania sumy pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, dostępne w CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy jest niewielki i nie wskazuje, aby działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie – zezwolenie na pracę zostało bowiem wydane co prawda po wniesieniu skargi, jednak już w ciągu tygodnia od uzupełnienia dokumentacji przez stronę skarżącą. Sąd przy tym nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wyróżniających, indywidualnych okoliczności, przemawiających za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej od organu, przy czym strona skarżąca, występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze, nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania. Nie podano żadnych skonkretyzowanych okoliczności wymagających zrekompensowania i uzasadniających zastosowanie środka o charakterze prewencyjnym ani nie wykazano wymiernych strat, które byłyby wynikiem zachowania organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.