I OSK 2553/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 161/13 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu Z. K. prawa jazdy nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 134. i art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), stwierdziło, że odwołanie Z. K. od powyższej decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzję organu I instancji wysłano Z. K. w dniu 21 czerwca 2011 r. Po dwutygodniowym awizowaniu urząd pocztowy w dniu 13 lipca 2011 r. zwrócił ją nadawcy. Taka próba doręczenia decyzji w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.), zdaniem Kolegium, nie była jednak skuteczna. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dla uznania przesyłki za prawidłowo doręczoną konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa, w sposób niebudzący wątpliwości, zawiadomiła adresata o nadejściu pisma i miejscu jego odbioru (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 599/07, LEX-505284, postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I FZ 420/10, LEX-74086). Miejsce, w którym pozostawione zostało zawiadomienie, musi wyraźnie wynikać ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Brak pewności co do takiego miejsca wyklucza możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 2635/10, LEX-7837889). Wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. nie można przyjąć, by decyzję Prezydenta [...] doręczono Z. K. w dniu 12 lipca 2011 r. w trybie zastępczym. Za datę skutecznego doręczenia stronie wskazanego rozstrzygnięcia należy natomiast uznać dzień 16 kwietnia 2012 r. W tym bowiem dniu na prośbę Z. K. doręczono mu kopię decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zatem termin 14 dni do złożenia odwołania trzeba liczyć dopiero od dnia 16 kwietnia 2012 r., co z kolei oznacza że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 30 kwietnia 2012 r. Z. K. odwołanie od decyzji Prezydenta [...] złożył dopiero w dniu 23 maja 2012 r. Skoro czynności tej dokonał po upływie ustawowego terminu, to organ zobowiązany był stwierdzić, że odwołanie zostało złożone po terminie. Rozpoznanie spóźnionego odwołania prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, gdyż oznaczałoby rozpoznanie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Z. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu swej skargi przyznał, że decyzji organu I instancji nie odebrał z urzędu pocztowego. Dopiero po pewnym czasie otrzymał ją w urzędzie dzielnicy. Przy odbiorze urzędniczka wskazała na awizowanie przesyłki i poinformowała go, że skoro upłynął termin, to nie może już wnieść odwołania. On zdecydował się jednak złożyć później odwołanie, ale okazało się ono spóźnione. Zdaniem skarżącego, jego odwołania nie rozpatrzono na skutego tego, że został przez urzędniczkę wprowadzony w błąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 161/13, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę Z. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. od decyzji organu I instancji stronie służy odwołanie. Należy je wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, dochowując przy tym 14 dniowego terminu od dnia doręczenia tej decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo wykluczyło dopuszczalność uznania decyzji organu I instancji za doręczoną w dniu 12 lipca 2011 r. w trybie zastępczym. Skoro nie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 44 k.p.a., gdyż przy powtórnym awizowaniu osoba doręczająca nie określiła miejsca pozostawienia zawiadomienia, to nie było możliwe przyjęcie prawnej fikcji doręczenia Z. K. decyzji w trybie powołanego przepisu. Skarżący decyzję organu I instancji odebrał osobiście w dniu 16 kwietnia 2012 r. Natomiast odwołanie złożył w dniu 23 maja 2012 r., a zatem po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Składając odwołanie Z. K. nie wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Po ustaleniu faktu złożenia odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu i stwierdzeniu, że odwołujący się nie złożył prośby o przywrócenie terminu, organ odwoławczy zobowiązany był, zgodnie z art. 134 k.p.a., stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu – jak przyjmuje się w orzecznictwie – jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał ponadto, że Z. K. w złożonej do sądu skardze powołał się na okoliczności związane z niedotrzymaniem terminu do złożenia odwołania. Jednakże takie argumenty podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego są nieskuteczne. Mogłyby być one rozważane jedynie przez organ odwoławczy i tylko w razie skierowania do niego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania spóźnionej czynności. Tymczasem skarżący z takim wnioskiem na etapie postępowania administracyjnego nie wystąpił. W skardze kasacyjnej Z. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości, domagał się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Wnosił ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że postępowanie Sądu I instancji i wydanie zaskarżonego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia, 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procedury administracyjnej, a w szczególności: • art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z interesem społecznym oraz poczuciem sprawiedliwości rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że skarżący został wprowadzony w błąd co do możliwości wniesienia odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji, • art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący uchybił terminowi, w sytuacji gdy został błędnie pouczony co do możliwości i terminu wniesienia odwołania, • art. 9 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązków informacyjnych, a mianowicie poinformowanie skarżącego przez pracownika organu, że termin do wniesienia odwołania upłynął, • art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że błędne pouczenie przez pracownika organu może szkodzić stronie, a nadto, że pouczenie takie nie ma wpływu na ocenę sytuacji prawnej strony. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, ustalonego przez organ, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a więc niezgodnie z obowiązującą procedurą zawartą w k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew dyspozycji art. 135 P.p.s.a. nie zmierzał do zakończenia sprawy, chcąc jedynie jak najszybciej ją rozpatrzeć, bez uwzględnienia aktualnej sytuacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie uwzględnił skargi, mimo że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem reguł procesowych przewidzianych w art. 7, art. 77, art. 9, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny nie ustalił bowiem prawidłowo stanu faktycznego sprawy i zaniechał przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego. Jeżeli skarżący twierdził, że został błędnie pouczony przez urzędnika doręczającego mu decyzję, to organ powinien przesłuchać tego pracownika i ustalić, jaki był zakres pouczenia, czy było ono prawidłowe oraz jaki miało ono wpływ na sytuację prawną strony. Powyższej czynności jednak nie przeprowadzono. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił też dyspozycji art. 112 k.p.a., z którego wynika, że błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Reguła ta powinna mieć zastosowanie również w przypadku, gdy błędnego pouczenia udziela pracownik. Decyzja organu I instancji niewątpliwie była niekorzystna dla Z. K., a zatem urzędnik powinien udzielić stronie niebędącej prawnikiem prawidłowego pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Stąd też zakończenie postępowania poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie spełnia standardów rzetelności postępowania administracyjnego. Nadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd za poprawne uznał ustalenia oraz ocenę organu administracji i w konsekwencji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest błędne, dlatego powinno dojść do ponownego zbadania sprawy przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone wadliwie, gdyż WSA w Warszawie nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił. Nie ustosunkował się bowiem do kwestii błędnego pouczenia skarżącego co do tego, że nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania. Z tych względów kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, co w ocenie skarżącego kasacyjnie winno doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono między innymi złamanie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu przez ten Sąd skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mimo że organ ten nie przestrzegał podstawowych reguł procesowych i doprowadził do zakończenia postępowania przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, chociaż postępowanie to nie spełniało standardów rzetelności postępowania administracyjnego. Formułując i uzasadniając w powyższy sposób swój zarzut, autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego to dwie odrębne instytucje procesowe. Zastosowanie każdej z nich uwarunkowane jest zaistnieniem różnych przesłanek, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w różnym zakresie i zakończenia postępowania odrębnym postanowieniem. Postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydawane są bowiem na podstawie art. 134 k.p.a. Natomiast kwestie przywrócenia uchybionego terminu, także terminu do złożenia odwołania, organ administracji rozstrzyga w trybie określonym w art. 58 – 59 k.p.a. i kończy takie postępowanie postanowieniem przewidzianym w tym ostatnim przepisie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę złożono wyłącznie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzające uchybienie przez Z. K. terminu do złożenia odwołania. W niniejszej sprawie nie zaskarżono do powyższego Sądu żadnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Co więcej z akt sprawy nie wynika, aby w tym przedmiocie w ogóle wszczęte i zakończone zostało jakiekolwiek postępowanie. Zatem całkowicie niezrozumiałe są sugestie autora skargi kasacyjnej, że postępowanie zostało zakończone odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz że postępowanie w tym właśnie zakresie było prowadzone nierzetelnie. Z powyższych względów oczywistym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł orzekać tylko w granicach zawisłej przed nim sprawy i tym samym oceniać czy zaskarżone doń postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Taki zakres kontroli wynika z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów, Sąd I instancji nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego, ale wiążące są dla niego granice zawisłej sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu tego wynika, że przewidziana w nim instytucja może być zastosowana wyłącznie wówczas, gdy Sąd uzna skargę za zasadną. W takich tylko przypadkach oraz gdy oceni, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, może swą kontrolą objąć inne akty lub czynności podjęte w materialnoprawnych granicach rozpoznawanej sprawy. Dopuszczalność kontroli wskazanych działań podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, nie oznacza jednak by Sąd mógł zastępować organy i rozstrzygać za nie spraw, w których nie zapadły jeszcze żadne rozstrzygnięcia. Zatem zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 135 P.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jednym z podstawowych warunków korzystania z przysługujących stronie uprawnień procesowych jest dokonanie określonej czynności w terminie. W razie zaistnienia przeszkody uniemożliwiającej dotrzymanie takiego terminu, strona winna zwrócić się do właściwego organu z prośbą o przywrócenie terminu i jednocześnie dopełnić czynności (Np. odwołania), dla której wyznaczony był termin. Merytoryczne rozpoznanie spóźnionego odwołania uzależnione jest więc od złożenia przez stronę prośby o przywrócenie terminu i od uprawdopodobnienia, że spóźniła się z wniesieniem odwołania bez swojej winy. Organ odwoławczy zobowiązany jest zawsze czuwać z urzędu nad dochowaniem przez stronę terminów procesowych. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, to organ odwoławczy zobowiązany jest ograniczyć się do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). W literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy nie może w sprawie przywrócenia terminu działać z urzędu. Niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy nigdy nie może sam sanować uchybienia terminu przez stronę. Ewentualne przywrócenie terminu do dochodzenia określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 268/07, LEX-401669, P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwa prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 152). W rozpoznawanej sprawie fakt złożenia przez Z. K. odwołania po upływie 14 dni od daty doręczenia mu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest bezsporny. Nie ulega również wątpliwości, że Z. K. dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie próbował wyjaśnić przyczyny i okoliczności związane z niezachowaniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Takie wyjaśnienia złożone na etapie postępowania sądowego – przy braku adresowanej do organu odwoławczego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – nie mogły odnieść zamierzonego przez zainteresowanego skutku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zaskarżonym wyrokiem rozpatrywaną skargę oddalił. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania zakresu i sposobu prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania, a kończące to postępowanie postanowienie stwierdzające uchybienie przez Z. K. terminu do wniesienia odwołania, odpowiadało prawu. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące art. 112 k.p.a. Termin do wniesienia środka zaskarżenia jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg z chwilą doręczenia kwestionowanego orzeczenia. Brak pouczenia lub błędne pouczenie przez organ administracji o przysługującym stronie sposobie i terminie złożenia odwołania nie przedłuża ustawowego terminu i nie ma wpływu na sposób liczenia terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Termin do dokonania czynności procesowych biegnie bowiem niezależnie od ewentualnych uchybień organu. Takie nieprawidłowości mogą co najwyżej przemawiać za zasadnością przywrócenia stronie uchybionego terminu (art. 112 k.p.a. i art. 58 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał też zarzut dotyczący złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w powołanym przepisie, w tym między innymi wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przyjętą przez Sąd wykładnią i oceną zastosowania przepisów oraz oceną poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, nie świadczy i nie dowodzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada konstrukcji i standardom pisemnych motywów orzeczenia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.