II OSK 1317/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ustronie Morskie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 81/24 o odrzuceniu skargi Gminy Ustronie Morskie na wystąpienie pokontrolne Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości realizacji zadania zleconego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Gmina Ustronie Morskie (dalej: skarżąca), w piśmie z 2 stycznia 2023 r. wniosła skargę na wystąpienie pokontrolne Wojewody Zachodniopomorskiego z 11 grudnia 2023 r. w przedmiocie prawidłowości realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, określonego w art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Postanowieniem z 4 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 81/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd pierwszej instancji) odrzucił skargę skarżącej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarżąca, w piśmie z 12 kwietnia 2024 r., złożonym w ustawowym terminie, wniosła skargę kasacyjną na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przedstawiając argumentację za dopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone wystąpienie pokontrolne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kontrola przeprowadzana na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224, dalej: ustawa o kontroli) ma na celu porównanie stanu faktycznego z postulowanym w przepisach wzorcem i wskazanie podmiotowi kontrolowanemu nieprawidłowości, jeśli takie zachodzą, i sposobu ich usunięcia, na zasadzie dobrowolności. Ustawa ta nie przewiduje dla podmiotu kontrolującego żadnych środków przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji zaleceń. Obowiązek określonego działania może być nałożony na podmiot kontrolowany dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270), kończącego się wydaniem decyzji (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1511/12, LEX nr 1329698 czy z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 3515/15, LEX nr 2033780, por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3733/18, LEX nr 2619914, w odniesieniu do analogicznych do ustawy o kontroli przepisów). Nie bez znaczenia jest też fakt, że kontrola działalności administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej (...), regulowana ustawą o kontroli, nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej z zakresu administracji publicznej podmiotu pozostającego poza administracją publiczną (niepowiązanego organizacyjnie). Kontrola ta nie ma charakteru publicznoprawnego, ale dotyczy wewnętrznej sfery funkcjonowania administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3002/14, LEX nr 1591022). 2. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zadania gminy określone w ust. 1 (przyznanie świadczenia pieniężnego osobom, które zapewnią, na własny koszt, zakwaterowanie i wyżywienie obywatelom Ukrainy), są zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi gminie, a środki przeznaczone na ich realizację zapewnia wojewoda. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o kontroli przepisy tej ustawy stosuje się również do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Wojewoda, po przeprowadzeniu kontroli organu samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o kontroli) sporządza wystąpienie pokontrolne (art. 46 ustawy o kontroli), od którego nie przysługują środki odwoławcze (art. 48 ustawy o kontroli). 3. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzona kontrola dotyczyła prawidłowości realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Zaskarżone wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o kontroli. Artykuł 48 tej ustawy stwierdza wprost, że od takiego wystąpienia nie przysługują środki odwoławcze. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, zaskarżonym postanowieniem, zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 4. Należy też stwierdzić, że przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia nie mają zastosowania w sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 641/23, dotyczył zaleceń pokontrolnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 784/21 – nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 107e przywołanej ustawy z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych, wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zarówno przedmiot tych spraw, jak i tryb wydania zaleceń pokontrolnych różni się od wystąpienia zaskarżonego w kontrolowanej sprawie. W przypadku zaleceń pokontrolnych wydanych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mamy do czynienia z aktem skierowanym do jednostki, którego niewykonanie prowadzi wprost do nałożenia przez organ kary pieniężnej (art. 107e tej ustawy). Dopuszczalność zaskarżenia zalecenia pokontrolnego w takim przypadku wynika z tego, że zalecenie to mieści się w katalogu "aktów z zakresu administracji publicznej", wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter władczy i nakłada na stronę określone obowiązki. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy przedmiotem skargi jest zarządzenie kontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (jak w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1091/21). Zarządzenie to wiąże się z nałożeniem na podmiot kontrolowany obowiązku informacyjnego, którego niedopełnienie będzie stanowić wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. 5. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.